我国计划生育利益导向机制现状调查与思考

一、引言

2000年，《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确指出，“要建立和完善计划生育利益导向机制”。2004年初，我国部分农村开展了计划生育家庭奖励扶助试点项目[1]。随着奖励政策的不断推进，以农村计划生育家庭奖励扶助试点、“少生快富”及独生子女伤残死亡扶助试点等为主要内容的相对完善的计划生育利益导向机制已逐步建立，并日益成为我国现阶段稳定低生育水平最为主要的方法[2]。

为了对计划生育利益导向机制的效果进行评估，本研究对全国9个利益导向工作试点省市的资料进行了梳理。考虑到利益导向政策在西部地区的重要性，课题组最终选取了云南、甘肃、重庆和四川省作为实地考察样本点①。从2008年12月到2009年8月，课题组成员分别赶赴这些地区，与当地政府、计生委有关工作人员和群众进行了定性访谈及少量的问卷调查，并对所掌握的材料进行分析、归纳和总结，以期提出利益导向机制建设的思路和方向，供决策机构和有关人士参考。

二、调查发现

经过对四个省市的实地调查，课题组一致认为，尽管计划生育利益导向机制还有改善与提高的空间，但确已在保障受益对象权益与政策示范等方面起到了一定的积极作用。

（一）成绩与效果

1.受益对象的基本生活得到保障

缺乏必要的社会保障，尤其是养老保障，是影响农村计划生育的一大障碍[3]。在计划生育利益导向机制中，将奖励扶助资金发放到户的做法受到了当地农民的欢迎。尽管奖励扶助的金额不高，但对农民家庭特别是对西部地区经济比较困难的农民家庭而言，无论在实际生活还是在精神慰藉方面都起到了较为积极的作用。

调查显示，44.44%的人认为“计划生育利益导向能让养老有保障”，17.59%的人认为“无所谓”，15.47%的人认为“拿不准”，15.47%的人认为“与自己无关”。在问及奖励扶助金的作用时，68.8%的受访者认为奖励扶助金使生活有了“一定程度的改善”，28.8%的受访者认为使生活了有“很大改善”，只有2.4%的受访者认为“没什么影响”。其中，家庭经济状况越差的对象，越认为奖励扶助金对自己的生活有帮助。在问及奖励金的用途时，52.5%的人回答说“把奖励金主要用于日常生活”，20.3%的人回答说“用于购买生产资料”，11.9%的人回答说“用于看病治疗”。

此外，奖励扶助制度也使受奖励的计划生育家庭自述其社会地位得到了提高①。有74.1%的受访者

我国计划生育利益导向机制现状调查与思考

王存同

（中央财经大学社会发展学院，北京100081）

摘要：通过我国四个省（市）计划生育利益导向机制实施试点的现状调查，分析了试点工作中取得的主要成效及

存在的困难与问题，发现利益导向机制在改善计划生育家庭的生活保障及政策示范等方面取得了成绩，但在制度

设计、操作化等方面还存在着一些缺陷与不足，并就如何进一步推进利益导向机制提出了政策性建议。

关键词：计划生育利益导向机制；调查；政策建议

中图分类号：C923文献标志码：A文章编号：1007-0672（2011）03-0112-05收稿日期：2011-02-21

基金项目：国家人口计生委立项项目“中国人口和计划生育利益导向研究”。

作者简介：王存同，男，江苏徐州人，中央财经大学社会发展学院博士，研究方向：人口社会学、社会定量研究方法。

①这9个国家级利益导向工作试点分别为云南、甘肃、青海、

贵州、重庆、吉林、湖南、山西和四川省。

“曾被邻居羡慕过”，有68.4%的受访者觉得“不再受村里多孩户的气了”，有77.9%的受访者觉得“能在村里抬起头了”。但也有22.1%的受访者认为奖励扶助金并不高，比起少生孩子的代价来说，还不足以“让多孩户羡慕”；有25.9%的受访者曾受到村里多孩户的嘲笑，认为“就那么一点钱就不再生孩子了，真傻”。不过，值得注意的是，有97.9%的受访户觉得领取奖励扶助在精神上的慰藉作用要远远大于金钱本身的补贴作用。

2.政策的良性示范作用得以凸显

实施计划生育利益导向机制，将过去的“处罚多生”为主转向现在的“奖励少生”为主，各省不仅注重经济支撑，还辅以非经济制度帮扶。如甘肃省施行“以工代赈易地搬迁”和“升学就业加分”等措施优先倾向于计划生育独生子女领证户和二女结扎户，在改变群众的传统生育观念等方面产生了积极影响。

就四个省市的平均指标来看，2009年农村夫妇办理独生子女证的人数是2004年的3.5倍，领取《独生子女光荣证》的人数是2004年2.7倍多。在受访的159名普通群众中，34.26%的受利益导向政策及其它政策的混合影响已经领取或计划领取《独生子女父母光荣证》。同时，群众对计划生育工作的满意度也有明显地转变。2009年群众对计划生育奖励优惠政策的满意度是95.13%，比2003年国家“十五”人口计划中期评估的23.03%提高了72.1个百分点。

许多基层干部与群众反映，计划生育利益导向机制使公共财政的阳光直接照耀到计划生育家庭，对农民是很大的触动。通过利益导向机制的激励、引导农民理性转变生育观念、少生致富的同时，也使农民对计划生育的整体印象有所改观。有的受访者说，过去的计划生育干的是“断子绝孙”的活，而今天的计划生育“也学着做好事了”。还有的受访者说：“当年我们听党的话搞了计划生育，没想到二十多年过去了，党和政府还记得我们”。他们感到政府真心为他们办了实事，在一定程度上解除了他们实行计划生育的后顾之忧。特别是奖励资金的直接发放，也增强了农民对党和政府的信赖。虽然利益导向机制只是一种探索性尝试[4]，但收获了农民对党和政府的信任和感激，政策应有的示范效应已得到初步展现。

此外，通过利益导向来达到调节生育目的的做法也得到了基层计生干部的认可。在受访的97名各级人口计生干部中，79.63%的认为利益导向对促进生育观念转变“有明显作用”，61.11%的认为利益导向对纠正人口性别比失调“有明显作用”，70.37%的认为利益导向对稳定低生育水平“有明显作用”，有97.8%的计生委干部认为，在贫困地区要稳定和降低生育水平，解决事实上严重失控的超生问题，仅靠行政手段和惩罚措施远远不够，必须从大多数农民群众的切身利益和现实接受程度出发，建立和完善利益导向机制。当地媒体也一致认为，利益导向制度彰显了“民本”理念，是中国政治进步的表现，对人口和计划生育工作具有“破冰”的意义[5]，使中国的计划生育政策步入了一个更人性化的阶段。

（二）挑战与不足

应该说，计划生育利益导向机制以调节经济利益为主要手段，引导群众自觉实行计划生育的探索具有其理论意义与现实意义，尤其对西部较贫困地区产生了较为重要的影响。但在调查中也发现，有些实际工作还有待改进。

1.奖励扶助对象的界定困难

在实际工作中，计划生育奖励扶助对象的界定存在着一定困难，主要有以下几个方面：

一是人户分离现象严重，收集相关信息较难。如有的夫妻长年在外打工，或去外地投奔子女或亲友，导致信息很难收集，奖励兑现有一定困难。

二是年龄界定问题。奖励扶助对象的年龄范围为1933年1月1日以后出生、在2001年12月29日《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布前没有违反本省区、市计划生育法规、规章或政策性文件规定生育的夫妻。也就是说，1933年1月1日前出生的农村夫妇不能享受奖励扶助金。依此设想，在一个家庭里，夫妻共同执行了计划生育政策，共同生育了一个子女，却因年龄问题出现了一方享受另一方不能享受的现象，颇耐人寻味。如云南楚雄州就有7位这样的老人，他们主动响应国家计划生育政策号召而放弃二胎，却没有得到相应的补偿。

三是各省双女户奖励扶助的规定不同。如甘肃省对年满周岁的农村独生子女户和双女户均发放奖励扶助金，但四川、云南省则不把双女户纳入奖励扶助范围，这引起了农民的反感。享受利益导向的优惠政策本来是计划生育户的一项基本权利，如果各省、甚至各市之间的政策都不相同，特别是在几十年前受到过政策限制的人群，在几十年后仍受历史原因的影响，不能享受奖励扶助，可能会有失公正。如70年代的湖南省常德市，农村只允许生育一孩，否

①有关计划生育奖励扶助金社会地位的问卷选项为多选题。