中国古代监察制度的十个基本特点

中国古代监察制度的十个基本特点
修晓波
2007年03月09日
[摘要]中国古代监察制度是封建政治的一个组成部分，在长期的发展中形成了十个基本特点。

[关键词]中国古代监察制度；监察；基本特点
中国古代监察制度是封建政治的一个组成部分，在长期的发展中形成以下一些基本特点。

（一）监察机构随着皇权的加强而不断强化
中国古代监察制度形成于秦汉。

监察官统称御史，最高长官是御史大夫。

东汉光武帝把御史的官署从皇宫里搬出来，并入兰台（收藏和管理宫中典籍的机构），御史的长官叫御史中丞，他办公的地方叫御史台，也叫宪台或兰台。

东汉御史台名义上隶属于九卿之一的少府（掌管宫中服务性事务的部门）。

三国时曹魏的御史台脱离了少府，这是体制上的重大改革。

从此御史台成为独立的监察机构，地位显要了。

唐模仿隋在中央设三省六部，三省的长官都是宰相。

同时在御史台下设三院，即台院（御史台本部，处理台内日常事务）、殿院（在宫廷举行重大仪式时纠察礼仪）和察院（主管弹劾百官），监察机构进一步完善。

到了明代，朱元璋废除宰相，改御史台为都察院，突出了唐代察院的职能，说明御史工作的重点更加明确。

同时设置六科（有点像今天监察部的派驻机构），对中央主要部门实施对口监察。

六科直接对皇帝负责，监察机构又得到加强。

中国封建社会政治的特点是不断削弱相权、不断加强皇权，监察机构正是适应了这一趋势而不断地被强化。

（二）监察官是皇帝的御用工具
清初编纂的《钦定台规》明确说，监察机构是“天子耳目风纪之司”。

监察官是皇权的耳目工具，他们的根本任务就是为了维护皇权。

三国时的曹操为了树立权威，特设了校事一职，执行监察和军事执法官的任务。

校事的职位很低，但权力很大，完全秉从曹操的旨意行事，是典型的鹰犬与爪牙。

宋代不仅中央御史台直属皇帝，地方的监司和通判也直隶皇帝。

明代的都察院和六科都归皇帝直接领导。

清代以法规的形式规定，监察官的考选、差遣、内升以及外转都由皇帝说了算。

所有这些都体现了监察官御用的性质，这种御用性从根本上决定了
监察官在多数情况下不可能站在社会公正的立场上履行职责。

（三）一般监察官秩低权重，以小监大
古代统治者对监察官职级的配置十分微妙，高级监察官的职级有增高的趋势，而作为工作骨干的中下级监察官的职级一直不高，但却可以监督、弹劾高级干部，即所谓以小监大。

高级监察官指御史大夫和御史中丞。

前者隋代为从三品、宋代从二品，到元代为从一品；后者隋代为从五品、宋代从三品，到元代为正二品。

明代的左、右都御史均为正二品。

做具体工作的监察官的职级却不高。

汉武帝派出的刺史，论职级只有六百石（当时没有品），只相当于一个中下等县令的级别，却能监察职级二千石的郡国守相，权力很重。

隋代的监察官为从七品，宋代为从七品，元代为正七品，明代的十三道监察御史也是正七品，相当于现在的县处级干部，而他们弹劾的对象却是从一般官吏到宰相。

这种设计可谓用心良苦。

清人赵翼的一句话道破了其中的奥秘，他说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。

”职位低的人顾忌少，可以大胆工作，同时也听话，便于管理。

从当年的实践看，还是行之有效的。

（四）对地方官的监察割裂了监督者与被监督者的利害关系
这种做法始于汉武帝，他把全国分为十三个监察区，称十三部，每部派一名刺史在自己的监察区内进行巡察。

巡察时“乘传（公家驿站马车）周流”，年底回京汇报。

唐代在地方划分十道（监察区），由中央派出十道巡按使在各自的监察区内巡视。

明代在地方设十三道（按省划分），配置十三道监察御史，再从他们中间选派巡按御史出巡地方。

中国古代对地方的监察，以这种巡视方式实行的时间最长，影响最大。

它的成功之处，就是用流动的方式把监察官与行政官的利害关系割裂开来，保证监察官能够较好地履行职责。

这个理论的创始者是战国时的商鞅，他说过一段很经典的话，意思是：虽然官员人数很多，但他们担任同一类的职务，站在同一个立场上，让他们彼此监督是不可能的，他们利害关系一致，容易互相包庇，就好比让马夫监督马夫，行不通。

假如马儿能够说话，就可以监督马夫，因为马儿与马夫的利益是相矛盾的。

按照他的观点，只有确立利益相异的钳制关系，才能使监督真正发挥作用。

概括成一个公式，就是“流动的方式——割断监督者与被监督者的利害关系——马儿说话”。

这里马儿说话是关键。

让马儿开口，机制就是割断监督者与被监督者的利害关系，而割断这一层关系的途径是采用流动的方式。

汉、唐、明统治者践行了商鞅的监察理论，并且在实践中又有新的发展。

（五）在府县一级不设监察机构
元代以前地方没有固定的监察机构。

到了元代，先后在行省这一级设立了几个行御史台，行台之下有诸道肃政廉访司，共有二十二道，是地方正式的监察机构。

元代地方行省之下的行政机构依次为路、府、州、县，道是在中央的中书省、地方行省和路府之间设置的监察区划。

也就是说，在州县（大致和今天的县相当）一级是不设监察机构的。

明代地方行政机构是承宣布政使司（习惯上仍称行省），之下是府、县两级政权。

明朝初年，朱元璋只在行省一级设立了提刑按察司，主管监察工作。

到清代，地方上有省、道、府、县四级。

省一级保留了明代的按察司，道（包括守道和巡道）这一级是个创新，有点像现代行政区划中的地区行署，因与监察有关，勉强可以算作监察机构。

但道以下的府县没设监察机构。

这种现象值得深思。

我国封建社会后期的元、明、清三代王朝都是版图辽阔的大一统国家。

由于疆域广袤，在地方上设置固定、专门的监察机构成为必然之举，但问题是地方监察机构设在哪一级更为合适？在省一级设立监察机构的必要性无需赘言，省以下或者确切地说在府、县一级呢？朱元璋曾一度设置监察机构，但不久就罢除了。

朱元璋为什么撤回了府、县的试佥事？因为他们没能履行自己的职责。

他给后人留下了这样一个问题，即为什么在府、县设立监察机构没能达到预期目的？按照商鞅的理论，有效监察的前提是割断监察者与被监察者的利害关系。

相对来说，中央的监察官与省一级行政官员的利害相异，中央监察官在省里是超脱的，易于行使监察权；省一级监察官与同级行政官员虽然藕丝难断，对下一级的行政官吏却也是超脱些，也能较好地发挥作用；但作为地方行政建制最低一级府、县的监察官来说，他们没有超脱的余地。

中国古代监察的一个突出特点，是自上而下的单向监督。

如果一个监察官无法摆脱与其监察对象的利害关系，就不能指望他会卓有成效地开展工作。

（六）监察工作为封建政治服务
古代监察官的基本职责是查办官员违法乱纪的案件，除此之外还有其他许多工作，如荐举人才，言事谏诤，参与司法审判，监督财政、宫廷礼仪、学术、军队，维持治安，赈济灾荒等。

看起来很杂乱，但都是围绕一个大局，即为封建政治服务。

这个政治就是巩固皇权、维护封建秩序。

当然，在不同时期工作的重点是不同的。

比如汉武帝给十三部刺史规定的六条任务中，除第一条监督豪强大族外，其余五条都是针对郡守的。

因为当时经过中央政府的一系列打击，诸侯国的势力大为削弱，已不能构成对中央的威胁，而郡的官员（西汉初在地方实行郡和国并行的双轨制）不执行中央政令、违法乱纪的现象十分严重，所以加强对郡守的监督就成了监察工作的重点。

古代重视宫廷礼仪，所谓“礼仪征伐自天子出”，是王权的象征。

在唐代，御史台下面有一个专门负责维护宫廷礼仪的殿院。

统治者通过这些做法严格规范封建等级制度，进而达到维护皇权威严、强化专制统治的目的。

古代监察官与司法的关系密切。

唐以前，监察官可监督案件（相当于今天法院审理的案件）的审理，纠正冤案错案。

到了唐代，监察官可以直接参与审案工作了。

明代都御史可以参加大要案的审理，当时大的案件由都察院、刑部和大理寺三家共同会审。

清代也是如此。

从监督的角度讲，唐代以前，监察官是事后监督（纠错只能在事后），唐以及明清变成事中监督了。

当然，监察官参与审
案不符合今天司法工作独立的要求，大理寺和刑部的审判应该不受其他部门和个人的干预。

但是古代社会不是法治而是人治的社会，而且司法腐败（即贪赃枉法）相当普遍。

在没有制度保障的情况下，只能用人治的方法去监督制约，在当时的体制下，恐怕只能如此。

这是服务于封建政治的需要，结果是监察官的权力向其他领域延伸了。

（七）监察工作交叉，监督者也被他人监督
古代统治者用监察官监督行政官吏的同时，又对监督者施以监督，同时让监察官之间彼此监督和制约，所以在制度的设计上有意识地进行职权交叉。

西汉中央的监察系统中，司隶校尉监督京城百官，包括丞相司直（由丞相直接领导的监察官），还可以监督地方七个郡（三辅、三河和弘农郡）的官吏，但他又受御史中丞的监督。

谏官的本职工作是言事谏诤，到了宋代，御史可以谏言，谏官可以弹劾，两者的职责混淆了。

宋代地方上的监司（提点刑狱司、安抚司、提举常平司和漕司）都负有监察的职能，他们彼此之间，以及他们与监督转运使的走马承受之间的工作，有许多是扯在一起的。

明代中央的督察院监督百官，六科监督中央六个部门（吏、户、礼、兵、刑、工）的官员，两者监察的对象有重合的部分。

这样做的好处是在理论上除了皇帝之外，天下没有不受监督的特殊官员。

但是弊端也显而易见，就是机构重叠、臃肿，钦差大臣满天飞，各方推诿扯皮，监察工作效率低下。

（八）谏官组织基本上是摆设品
中国古代监察制度除了监察官系列外，还有一个谏官系列。

谏官的职责最初是言谏，后来又加上了封驳。

言谏是提意见，封驳分封和驳两个方面。

封是对上的，指对以皇帝名义发出的指示认为不当，可以送还；驳是对下的，指对臣下的奏章认为不妥，可以退回。

《旧唐书》总结归纳了谏官工作的几种方法，总的精神是表述意见时要尽量婉转，而且要看皇上的脸色行事。

所谓言谏，多数时候是摆样子的，像李世民那样善于纳谏和魏徵那样敢提意见的君臣，毕竟凤毛麟角。

宋代有了专门的谏官机构，同时谏官和监察官的职责开始混淆。

元代废除了谏官机构。

到明代，六科给事中兼有监察官和谏官的责任。

但在君主专制高度发展的明代，给事中的封驳权实际上只有“驳”下而不能“封”上。

不能“封”，谏官也就不成其为谏官了。

清朝雍正皇帝继位后，觉得连摆设的必要都没有了，索性把六科并入都察院。

虽说有监察官和谏官两个系统，但谏官的作用根本无法与监察官相提并论。

（九）监察官选任的标准很高，日常的管理很严
古代统治者非常重视对监察官的选拔和任用，越到封建社会后期，这个特点越加明显。

总括选拔监察官的标准，主要有这么几条。

一是在人品上要求刚直不阿和公正廉明；二是注重文化素质；三是要有基层工作经验；四是实行回避法。

由于严把入口关和管理关，在多数时候保证了监察官队伍的总体素质是好的或比较好的。

（十）监察制度的作用是弹性的
中国封建社会的一个显著特征是理论脱离实际。

有制度但不一定按制度办事，制度有时也不管用。

监察制度的作用，有这么几个特点。

一是因时而异。

在新王朝建立伊始，统治者励精图治，政治比较清明，在这种客观环境下，监察制度能够较好地发挥作用。

反之，如果在王朝末世或遭逢政治黑暗时，监察制度就丧失了其应有的制衡调节作用，有时甚至形同虚
设。

明代中期以后朋党之争日益激烈，监察官也参与其中。

他们非但不能击浊，反而以身事逆，助长了官场上的坏风气。

二是因人而异。

由于监察制度是为加强皇权设计的，这个制度的作用往往取决于皇帝的个人意志。

历史上一些有所作为的皇帝，如唐太宗李世民、元世祖忽必烈、明太祖朱元璋，以及清代前期的顺治、康熙、雍正、乾隆等帝在位时，都懂得利用监察制度巩固封建统治，在许多时候能够支持监察工作，因而他们在位时涌现了一些不畏权贵、敢于执法的监察官。

但如果皇帝昏庸，监察的效果就会大打折扣，甚至有些秉公执法的监察官还会受到迫害。

据《大清会典事例》、《钦定台规》、《清史稿》和《清史列传》记载，清代受到处分的监察官达300多人，他们中多数人是在工作中因得不到皇帝的支持受到打击报复，或者因皇帝听信谗言受黜的。

三是因事而异。

查小不查大，即只打苍蝇不打老虎。

元代提刑按察使胡祗遹说，监察官员的工作，就是“鞭扑一二小吏细过而已”。

这是他的经验之谈。

在中国封建社会，监察制度是一种具有双重职能的特殊制度。

首先它是皇帝加强专制统治的工具，其次又是地主阶级内部维护封建特权、协调利益关系的制衡器。

前者是一个人，后者是一个整体，两者在本质上都是私有制的产物，根本利益是一致的，但在具体利益上又有不一致、甚至冲突的地方，监察制度的作用主要取决于他们的意志以及他们之间利益调整的情况。

（作者：中纪委信访室副主任）。