浅析PPP项目的模式及在城市轨道交通中的应用

浅析PPP项目的模式及在城市轨道交通中的应用

发表时间：2018-09-18T11:17:53.353Z 来源：《基层建设》2018年第25期作者：牛升[导读] 摘要：PPP即公共部门与私人企业合作的一种融资模式,轨道交通具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点,为拓展资金来源,提高效率,可以在地铁的投资、建设、运营等不同环节建立多样化的收益模式,吸引社会投资。

西安市地下铁道有限责任公司运营分公司西安 710016 摘要：PPP即公共部门与私人企业合作的一种融资模式,轨道交通具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点,为拓展资金来源,提高效率,可以在地铁的投资、建设、运营等不同环节建立多样化的收益模式,吸引社会投资。本文主要从PPP概念、模式及交易结构等方面介绍PPP及其主要特征，并以北京、徐州、乌鲁木齐地铁PPP项目为案例，分析不同运作模式下的PPP应用特点，最

后对PPP模式下城市轨道交通项目的融资模式提出相关建议。

关键词：PPP、融资、城市轨道、模式 1.概述

近年国内掀起了一股PPP模式的热潮，PPP(Public-Private-Partnership)即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。 PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。

2.PPP项目的主要三大特征 2.1伙伴关系

伙伴关系是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

2.2利益共享

PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。那么，如何与私营部门实际地共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

2.3风险共担

风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。没有谁会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。

3.PPP模式

3.1常见的PPP合作模式 PPP项目运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定，本文主要列出7种常见的合作模式。

3.2常见PPP六种主要交易模式

常见得PPP交易模式主要有：政府注资+特许经营、政府授权+特许经营、政府购买服务、政府注资+股权回购、政府做资源型补偿+项目收益分成、政府授权+永续经营。

4.PPP在城市轨道交通中的应用 4.1城市轨道交通引入PPP模式的目的

城市轨道交通具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点,决定了它不同于一般的产品或服务,不可能实现完全意义上的产业化,因此“民有民营”的模式很难取得成功。为了拓展资金来源,提高效率,可以在地铁的投资、建设、运营等不同环节建立多样化的收益模式,吸引社会投资,采用公私合作机制。对于轨道交通而言,引入PPP模式通常出于如下考虑。

4.1.1实现资金的最佳价值

具体可以体现在以下几个方面:一是通过社会投资人的竞争性选择来增加垄断领域的竞争,为项目从设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励;二是利用社会投资人的专业资源和创新能力,提供质量更高、更有效率、更有创造性的服务,带来更富创新性的收入来源的机会;三是将部分风险转移给能够更好地控制那些风险的社会投资人;四是促使政府投资方和社会投资人对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑,以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。

4.1.2弥补政府财政资金的不足

轨道交通项目投资大、周期长,政府没有能力提供充足的资金。为解决公共需求与资金间的矛盾,政府需在部分工程建设上引入多元化社会投资,以加快轨道交通建设,满足公共需求，PPP模式下社会投资人的投资和融资,缓解了政府在建设期投入的资金压力。

4.1.3 提升轨道交通服务的水平

在PPP框架下,为保持持续提供公共服务的资格,实现投资的最大收益,同时提高自身商誉,社会投资人必须具有满足用户需要、提升其服务水平的内在动力。同时,社会投资人所具有的商业头脑和管理经验、专有技术和专业人员、类似项目的经历和经验,为服务水平的提升提供了客观支持。

4.1.4降低成本

对于社会投资人而言,降低成本以获得更大的利润,是其组织的天性所在。PPP模式可以充分利用这一特性,激励社会投资人通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术、更加灵活的采购与缔约方式,降低一般管理费用,以提高效率、降低成本。

4.2 PPP在城市轨道交通中的应用

当前，各地政府大力热捧PPP投融资模式，几乎所有在建及待建城市轨道交通的地方政府都对此给予厚望，据公开信息显示，今年来，全国有北京、南京、青岛、徐州、呼和浩特等多座城市落地PPP项目,本文主要介绍了在城市轨道交通中常见的几种PPP合作模式。

4.2.1A+B”操作模式

轨道交通PPP项目的总投资数额较大，综合考虑社会资本的投融资能力、营利需求等因素，为缓解社会资本在轨道交通PPP项目中的投融资压力。实践中，将轨道交通PPP项目分为不同的部分，政府部门委托国有企业负责投资建设轨道交通中的一部分，提高社会资本参与轨道交通PPP项目的积极性。政府将A部分建成设施以租赁等形式交由社会资本或社会资本组建的项目公司负责运营维护。轨道交通项目合作期限届满后，社会资本或项目公司无偿将项目设施移交政府或政府指定主体。

北京地铁4号线、北京地铁14号线、杭州地铁1号线、杭州地铁5号线等均采用“A+B”操作模式，本文主要以北京地铁4号线为例介绍

A+B模式的应用。

1、运作模式

北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司” ）具体实施。

4号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分：A部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司4号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46 亿元，约占项目总投资的30%，由PPP项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按

2:49:49 的出资比例组建。

图1 北京地铁四号线PPP模式

2、投资回报

四号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得四号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。

3、项目移交方式

30年特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。

4.2.2建设、运营分别实施模式

1、运作模式

主要以徐州市为典型范例，为徐州市城市轨道交通项目采用建设、运营分段合作的两阶段运作思路，将轨道交通项目分为设计建设和运营维护两个模块分别引入社会资本，分别实施PPP运作。

a）设计建设模块

设计建设模块按照“合作投资+建设养护绩效传导”的PPP合作模式进行设计，采用“BLMT”（建设-租赁-养护-移交）（Build-Lease-Major Maintenance-Transfer）方式运作。

在建设期，项目公司完成轨道交通基础设施的投资、建设，除资本金外，其余部分资金由项目建设公司采用银行贷款或其他融资方式