浅谈建设工程投标保证金制度缺陷及创新管理尝试

浅谈建设工程投标保证金制度缺陷及创新管理

尝试

保证金有时又称按金，它是为了确保履行某种义务而缴纳的一定额度的货币。招投标涉及的保证金主要包括投标保证金和履约保证金，投标保证金的规定在建设工程领域和政府货物采购领域大致相同，本文主要分析建设工程领域投标保证金制度有关问题。

一、建设工程投标保证金制度及设立目的

在中国，建设工程投标保证金制度是伴随招标投标制度的应用而产生的，是由招标投标法配套的部门规章确立的一项制度。招投标法没有对投标保证金作具体规定，而是以与之配套的“七部委2003年第30号令”等规章或规范性文件加以明确。所谓投标保证金制度，就是为了确保投标人在投标过程中诚实信用并遵守有关法律法规和招标文件规定，确保招投标的严肃性并避免投标人的随意性对招投标活动造成干扰的一种特定保证金制度。

投标保证金是由投标人向招标人出具的，以一定金额来表示的投标责任担保。设立投标保证金制度的主要目的是:①确保招投标活动正常开展，它是确保投标方对投标行为负责的一种财力担保。以保护招标人免遭因投标人的不当行为造成的损失，使招标人在因投标人不当行为造成损害时能获得补偿和救济。②维护招投标市场秩序，它是确保投标人遵守招投标法律法规和招投标交易程序的资金保障。就是让投标人以经济手段保证在投标活动中不违法违规，保证提供的投

标文件内容真实合法，并遵守招标文件制定的规则，保障招投标活动的效率并实现招标目标。如果投标人投标截止后撤回投标文件，或无故放弃中标，或投标中有弄虚作假行为，或有围标串标等违法违规行为都可能导致投标保证金被没收。

二、建设工程投标保证金制度缺陷及执行中存在的问题

（一）现行建设工程投标保证金制度本身存在的缺陷或不足

在建设工程招投标活动中，投标保证金制度主要在七部委2003年第30号令中体现，这也是招标人编制招标文件和执行投标保证金制度的主要依据。30号令规定“投标人不按招标文件要求提交投标保证金的，该投标文件将被拒绝，作废标处理。”可见严格按规定提交投标保证金是投标有效的前置条件，是招投标各方关注的重要环节之一，而30号令对投标保证金的规定存在如下不够严密或不够完善之处：

1、30号令规定“投标保证金除现金外，可以是银行出具的银行保函、保兑支票、银行汇票或现金支票。”但没有明确是否可以采用转账支票，事实上使用转账支票更有利于规范招投标市场行为。在建设工程招投标活动中，之所以投标保证金实际使用现金递交现象较为普遍而使用转账支票很少，正是因为现金方式可以不经过投标单位帐户，来源也不便查证，故而违规操作者尤其围标串标者比较偏好。

2、30号令规定“投标人应当按照招标文件要求的方式和金额，将投标保证金随投标文件提交给招标人。”对投标保证金递交方式和金额规定过于原则，并给招标人留下了修改空间，造成实践中招标文件对投标保证金要求五花八门，增加了随意性，给围标串标者提供了

操作空间。有的招标文件要求只能提交现金或现金支票，有的要求汇款到账才有效，有的表示票据递交即有效或根本没有事先说明，造成混乱并引起投诉。合理并可操作的应当是：在投标截止时间的几天前提交保证金，以确保保证金在投标截止时间前到帐，随投标文件一并提交的应该是投标保证金的有效凭证而不是保证金本身，投标保证金递交是否存在瑕疵应由评标委员会判定而不是招标代理机构。

3、七部委2001年12号令第五十二条规定“招标人与中标人签订合同后五个工作日内，应当向中标人和未中标的投标人退还投标保证金”，30号令对未中标投标人投标保证金退还的规定与12号令一致，但没有对中标人投标保证金的退还作任何规定。实践中对中标人、中标候选人及其他投标人的投标保证金退还时限存在较大分歧，争议也比较多。

上述分析可见，从现行的相关法律、法规、规章来看，对投标保证金的规定在法律和法规层面缺失，部门规章层面的规定也不是十分明确、统一，对投标保证金的监管更没有规定，由此造成执行上的一些混乱，招标文件对投标保证金的形式、金额和递交时间的规定五花八门。正因为合格的投标保证金递交是投标入围的前置条件，还会影响入围投标人的排名以及中标机会，招投标各方对这个环节尤为关注，经常会出现围绕投标保证金问题的各种投诉。一些不法分子也会对投标保证金缴纳程序上的漏洞加以利用，进行围标串标，严重干扰招投标市场秩序。

（二）现行建设工程投标保证金制度在执行中存在的问题分析

投标保证金制度执行以来发挥的积极作用是不言而喻的，但由于

我国正处于经济转型时期，建设市场供需失衡，监管体制不顺等诸多原因，加之法律法规和规章对投标保证金规定尚不够完善和具体，投标保证金制度执行中存在种种问题。许多围标串标者往往利用现行投标保证金在收取、退还、管理、监督等各环节存在的漏洞和缺陷，在投标保证金上做手脚，从而达到各自谋取非法利益的目的，并严重扰乱招投标市场。

1、缴纳方式问题：有的投标人相互串通，组织围标者及陪标人统一由专人编制投标文件、专人办理投标保证金递交等手续。这种情况投标保证金往往都由组织围标者统一支出，陪标者只是出借资格收取一定好处费，若以保函或转账支票形式递交投标保证金则困难比较大，因而投标人往往采用现金方式。

2、交纳额度问题：有的招标人提高保证金以排斥潜在投标人，有的招标文件规定按投标额的一定百分比交纳投标保证金，这样就出现了同一标的物，由于投标人（或供应商）报价不同而交纳的投标保证金数额不等，导致承担的风险也不同的情况，更为严重的是从交纳投标保证金数额上，泄露了投标人的投标信息。有的虽然明确了投标保证金数额，但多标段（合同包）同时招标时保证金未加以划分，无论投几个标段（合同包）都缴纳等额保证金，这样做对所投标段（合同包）少的投标人显失公平。

3、收取及认定问题：有的招标人与投标人勾结，招标人或代理机构对特定投标人免收投标保证金，为虚假或有瑕疵、未按时到帐的投标保证金出具收据。由于投标保证金由招标人或代理机构收取，其是否真实有效往往也由招标人或代理机构判定，评标委员会受时间等实际条件限制，通常都没有对投标保证金有效性进行评审，这样就为