从生态立岛到建设世界级生态岛

从生态立岛到建设世界级生态岛作者：顾惠明来源：《上海党史与党建》2018年第11期[口述前记]顾惠明，1962年7月生。

曾任职于上海市崇明县港沿乡、县委政策研究室、竖新镇及县计划委员会，参与过四次崇明县“五年规划（计划）”的研究制定。

2001年1月任崇明县发展和改革委员会副主任（前身为崇明县计划委员会），2007年2月至2017年3月任崇明县发展和改革委员会主任。

2017年3月至今任上海市崇明区规划和土地管理局局长。

其间，亲身见证了崇明生态岛建设的历程。

现在人们提起上海崇明，都会自然地加上“生态”二字，可见崇明生态岛的建设已深入人心。

早在上世纪80年代，崇明的县属工业、乡镇企业也曾有过风光的一面，然而随着计划经济向市场经济的转型，崇明受到交通不便等因素制约，各类企业逐渐变得不景气。

20世纪90年代，算是崇明发展最困难的时期，未来的路在何方？1984年，我被抽调至崇明发展战略调研组，和许多专家学者一起开展过为期几个月的关于崇明发展方向的研究。

后来到发改委等单位工作，有幸见证了崇明生态岛建设的历程。

一、“生态立岛”指导思想的确立崇明对上海来说是一个特殊的郊县，尤其地理位置特殊，曾经进出岛必须依靠摆渡。

长期以来，农业始终是崇明的产业基础，且早已形成一定的发展规模，但是工业化的道路似乎不太适合崇明，传统意义上的第三产业则需要比较多的人口支撑，跨越式的发展不是那么容易成功的。

崇明岛必须走一条特别的道路，在断断续续、摇摆不定地摸索了十多年后，崇明终于认准方向走上了“生态立岛”之路。

2003年起，崇明的生态建设开始实质性启动。

那年，我们和市发改委一起研究生态岛建设从何起步，要进行实践，刚开始做了几件事。

一是植树造林。

那时，崇明的森林覆盖率只有百分之九点几，林地面积这样少怎么能算是一个生态岛呢？所以植树造林是第一位，当初大面积的树林是在海塘上建沿江防护林；港东公路两侧各50米的林带那时叫景观通道林；在新河火葬场一带建造了防污染隔离林；还有明珠湖周边的水源涵养林。

这四种功能的树林从2003年开始大面积种植。

第二件事是退圩还滩。

当时，从南门港到绿华港的滩涂，都是私人围垦后用作鱼塘蟹塘，这样做不仅破坏了自然环境，而且不利于防汛防洪。

县政府号召养殖户退出鱼蟹塘，退圩还滩实行生态修复。

因这项工程牵涉到不少养殖户的利益，在实施过程中，尽管崇明县里制定了补偿标准，但还是出现了很多矛盾，一些专业养殖户对县政府的这一工程极度不满，矛盾尖锐。

但就是在这样的重重阻力之下，县里仍然咬紧牙关坚持推进退圩还滩工程。

三是水系治理。

那时我们先做的一个大工程就是开挖北横引河。

原来崇明只有南横引河，没有北横引河。

在北横引河挖通之前，崇明海水倒灌、饮用水偏咸，尤其是崇明北部地区新村乡一带，水系欠通畅，田地易受涝，咸水问题非常严重，这使新村乡老百姓日常生活受到影响。

为了解决这些问题，我们开始实施北横引河综合整治一期工程，也是上海有史以来开挖的最长河道。

工程东起团旺（团结沙、东旺沙）河，西至崇西水闸河，与南横引河相通，总长约84公里，总投资9.2亿元。

四是建设污水处理厂。

首先建设的就是城桥污水处理厂，由于当时县财政资金短缺，所以通过上海市城投公司来帮助建设。

2007年7月，正式运行的城桥污水处理厂实现了崇明污水处理设施零的突破。

在推进水系治理的同时，关闭了很多污染企业。

这些都是最最基础的生态建设项目。

由于崇明财政一直比较困难，当时做的一系列工作其实是在“还欠账”。

由此，我们把2003年至2005年称为生态岛建设启动实施期。

二、生态指标体系的创立2008年5月，时任市长韩正来崇明调研时指出，要有一套指导长远发展的指标体系来引领崇明生态岛的建設。

根据这一精神，为使崇明生态岛建设在更宏观、更全面的统筹指导下开展工作，由市科委牵头负责制订经济、科技等领域30多项研究指标工程，由市环保局牵头制订生态、环保等领域20多项指标体系，市发改委在此基础上，最终编制形成包含27项指标体系在内的《崇明生态岛建设纲要（2010—2020）》（以下简称《纲要》），并于2010年1月正式公布。

《纲要》是一项具有里程碑式的阶段性成果，标志着崇明生态岛建设进入了规范运作期。

我们认为《纲要》的发布，具有三个重要意义：一是引领生态岛建设方向，为崇明描绘了建设世界级生态岛的“线路图”；二是规范生态岛建设行为，明确了崇明生态岛的建设领域和行动指南；三是调控生态岛建设进程，《纲要》为崇明设定了近、中、远期的27个I级指标值和22个II级指标值以及分阶段的实施计划。

例如，根据《纲要》指标体系中“可再生能源发电装机容量（万千瓦）” 2020年要达到30万千瓦的目标要求，我们采取“关停堡镇燃煤电厂，建设崇明北沿、前卫等风力发电场，建设若干个具太阳能发电和旅游观光功能的太阳能光伏电站”等行动。

《纲要》实施几年来，执行情况总体良好。

在生态岛建设过程中，以“水土林”为重点，着力加强生态环境基础建设，生态环境质量显著提升，生态岛建设取得阶段性成果，为后续全面建设世界级生态岛打下了坚实基础。

主要体现在以下几个方面：第一，从丰富生态内容来看，这里面有四项举措，一是建设“一库四厂”。

“一库”指建设东风西沙水源地及原水输水管网工程；“四厂”指建设城桥、陈家镇、堡镇、崇西4座水厂，从战略和行动两个层面推进生态岛供水集约化建设，切实保障了水资源安全与可持续利用。

二是执行“两规合一”编制。

就是把城乡总体规划和土地利用总体规划一起进行编制，这样一来就能更好地推进土地复垦和存量土地整理，从而保障土地资源利用合理有序。

三是聚焦湿地保护。

多年来崇明湿地保护取得了长足进步，其中建立了东滩湿地保护区、候鸟保护区、西沙湿地国家地质公园等项目。

同时从2006年起，崇明生态岛国际论坛每两年举办一次，通过技术研究与交流汇聚世界目光，大大提升了崇明生态岛的国际影响力。

四是优化能源结构。

从2005年建设崇明东滩风电场一期发电机组以来，崇明本岛共有5个风力发电项目，崇明太阳能发电已开始显山露水。

如国内首家商业运营的兆瓦级光伏发电工程——前卫村光伏发电工程于2007年建成投运，运营数据显示其最高发电能力为1000多千瓦。

第二，从优化生态环境来看，经过近十年的努力，已基本完成崇明骨干河道的综合整治，城镇生活污水截污纳管与集中处理建设项目也正在加快推进，农村污水分散式处理技术研究与试点开创先河，水环境质量得到显著提高。

企业节能减排与植树造绿相结合，大气环境质量保持全市领先水平。

崇明生态环境预警监测评估体系建设全面推进，建立起“治理——监测——反馈”的动态优化机制，生态岛环境保护与综合治理成果显著，“水清、气洁、土净、林茂”的生态环境特征进一步凸显。

居民中长寿者较多，全县人均期望寿命超过80.26岁，崇明被评为“中国长寿之乡”，成为中国第一个“长寿之岛”。

第三，从经济发展的模式看，这一方面主要从大力发展现代生态农业着手，通过推动农产品无公害、绿色食品、有机食品认证，有效降低化肥、农药使用强度，不断提高农产品质量。

目前，崇明已被农业部认定为“国家级现代农业示范区”，同时大力推进种源农业、精品农业、立体高效种养等高效农业模式典型示范。

在各项政策的扶持下，杂交粳稻、崇明特色蔬菜、崇明清水蟹、崇明白山羊等一批种源农业效益显著提高。

特别是采用“稻+蟹”“稻+鳖”“林下食用菌+羊”“芋艿+蚯蚓+黄鳝”立体化种养模式，开展集约化经营，充分挖掘自然资源潜力，使崇明农业的综合效益得到明显提升。

崇明的现代服务业也在进一步培育之中，绿色生态旅游经过近二十年的发展已经成为崇明一张闪亮的名片，森林、湿地、乡村以及地道的农家美食吸引着都市人来到崇明。

崇明利用生态资源优势，强化一三产融合发展，有序提升岛内现代服务业发展水平。

三、政策支持的积极争取当初，市里没有明确的生态专项资金，崇明当初建设的生态项目也是逐渐摸索出来的，后来市里经过调研一共排出了十个方面的资金渠道。

这十个方面的资金渠道里，有几项是需要崇明自己的财政出资的。

比如土地出让金、存量耕地指标费收入、崇明财政收入、排污费收入，这四块资金来源组成崇明自己负担的部分。

虽然市里大力支持崇明在生态方面加大投入力度，但崇明自己承担的资金也几乎是全县财力的极限。

但是为了实现生态岛建设目标，也是举全县之力，倾囊而出。

由此可见，我们搞生态岛建设的决心和魄力。

崇明一直以来财政底子薄，那时候搞生态项目建设，很大一部分资金要靠向市里争取。

可是那时候很多人的认识还停留在短期利益上，当初我们所遇到的阻力也非常大，甚至有些非议和轻视。

尽管当时也遭到过某些人的冷嘲热讽和不理解，但是崇明的历任领导还是顶住压力，鼓足干劲，坚定不移地走生态建设之路。

要把崇明建设成为世界级的生态岛，大力构建优良的生态环境是最基础的工作，也是必须一直延续的。

只有具备良好的环境质量，再配合产业的发展，才能逐渐走出一条崇明独创的生态发展道路。

2005年11月，市政府发文成立崇明生态岛建设协调小组，由市政府副秘书长挂帅任组长，这标志着崇明生态岛建设进入了新的阶段，即探索成长期。

这一阶段有三个特点：一是有计划可依。

全县紧紧依托崇明生态岛建设协调小组这一运作机制，根据每次生态协调会议上明确的年度计划实施项目建设。

二是有政策可循。

研究形成了同类项目的相关支持政策，这些补贴政策差别于全市郊区，并贯穿于生态建设始终。

以水务建设为例，给予的支持政策有：市级河道除工程费由市级层面承担外，前期费按每亩15万元给予定额补贴；列入市水务局部门预算的县级河道重点项目由补贴工程费的50%提高到80%，补贴标准都得到了显著提高。

三是有路径可探。

在2007年3月召开的第三次协调会议上，领导小组明确了生态建设项目的“三个延伸”，即从生态修复向生态优化延伸、从生态建设向关注民生延伸、从生态保护向产业发展延伸，提出将发展经济果林和“四旁林”、农村改厕、明珠湖和森林公园改造一期工程、石洞口和宝杨路码头改造、陈海东路建设、有线电视家家通、堡镇医院迁建等项目列为生态建设项目，大大扩展了生态建设项目的内涵和外延，四年实际完成投资32.8亿元。

总结前两阶段的经验，我们认为在建设中还存在一些问题，主要表现在建设领域不明确，项目执行效率低，专项资金落实难，部门协调难度大，管理措施跟进慢等。

四、世界级生态岛建设的启动崇明生态岛建设已经走过了十多个年头，特别是在2010年市政府发布《崇明生态岛建设纲要（2010—2020年）》后，通过滚动实施两轮三年行动计划，取得了阶段性成果，生态岛的基础和轮廊基本形成。

2018年，市政府批复的《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035）》明确，到2035年，要把崇明基本建设成为在生态环境、资源利用、经济社会发展、人居品质等方面，具有全球引领示范作用的世界级生态岛。