我国城市化进程中土地集约利用问题及对策

收稿日期:2006-10-16
作者简介:倪 杰(1969-),女,江苏启东人,南京农业大学公共管理学院博士生,金陵科技学院商学院副教授。

我国城市化进程中土地集约利用问题及对策
倪 杰
(南京农业大学公共管理学院,江苏 南京 210095)
摘要:城市化水平是一个国家和地区经济发展的重要标志,随着城市化的不断深化,城市规模不断扩大,对土地特别是对耕地形成巨大的压力。

本文在对我国城市化进程及城市土地利用现状、问题进行分析的基础上,提出实现城市土地集约利用的对策。

关键词:城市化;城市土地集约利用;问题;对策中图分类号:F293.2
文献标识码:A
文章编号:1007-7685(2006)11创新版-0040-03 随着城市化的不断深化,城市规模的不断扩大,对土地特别是对耕地形成巨大的压力。

因此,对土地资源相对贫乏的我国来说,探讨城市土地的集约化利用,对推动城市化目标的实现和我国未来社会与经济的可持续发展具有十分重要的现实意义。

一、我国的城市化进程
我国的城市化进程和世界的城市化进程是相互联系的,我国的城市化按时间划分大致可分为两个阶段:1949年至1978年为第一阶段,1978年至今为第二阶段。

1949年我国的城市化水平为10 67%,1950年至1978年,我国城市化水平年平均仅提高0 24%,这期间有十多年城市化水平几乎停滞在17%。

改革开放以来,我国城市化速度明显加快,城市化水平由1978年的17 92%增长到2004年的41 8%,年增长0 63%至30 9%。

根据我国政府向联合国人类住所区第二次大会提交的报告,到2010年,我国的城市化水平将提高到45%左右,2050年,我国的城市化水平将提高到75%左右。

世界城市化进程的历史经验表明,城市化水平在30%至70%期间是加速城市化阶段。

从我国现在的发展水平看,我国城市化水平已进入加
速发展时期,城市化水平每年以1%的速度持续增长。

随着城市化的不断深化,城市开发与建设带来的土地利用短缺问题和土地的供需矛盾将日益突出,这就提出在推进城市化进程中如何利用好有限土地资源的问题。

加强城市土地资源集约利用是推进城市化进程、解决土地资源短缺问题的根本途径。

二、我国城市化进程中土地的利用现状及问
题
1.城市用地规模过度膨胀,浪费现象严重。

在我国城市土地利用中,建设用地粗放利用十分普遍,许多城市注重外延扩张,不考虑实际的需求。

据统计,截止到2004年6月,全国共有各类开发区6866个,规划用地面积3 86平方公里,超过我国海南省的土地总面积,也超过了全国现有城镇建设用地3 15平方公里的总量。

这使一些城市形成了 摊大饼 式的发展模式,盲目追求城市规模的扩大,忽略城市的土地利用效率和单位面积土地的产出率,造成土地资源的大量浪费。

有资料表明,我国城市土地约4%至5%处于闲置状态,40%左右被低效利用。

在人均建设用地上我国与发达国家、发展中国家相比,均大大超出。

2002年,经济发达国家城市!
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建设用地人均82 4m2,发展中国家人均接近83 3m2,而我国城镇人均城市建设用地高达130多平方米,已超出国家定额的50%以上,说明目前我国建设用地的浪费现象非常严重。

2.城市用地结构和布局不合理,土地利用效率低。

合理的城市用地结构和空间布局有利于发挥城市土地资源的生产潜力和区位效益及聚集经济效果,从而达到城市土地利用的综合效益最优化。

由于历史原因,我国城市土地利用结构长期处于不合理的状态,表现为工业用地比重偏大,城市住宅、交通、环境绿化和第三产业用地比重过低。

根据国家标准#城市用地分类与规划建设用地标准∃规定,合理的城市用地结构是生活居住用地占40%至50%,工业用地占10%至15%,道路广场用地占8%至15%,绿地占8%至15%。

而据对我国55个城市的调查,生活用地占37%,工业用地占27 5%。

可见,我国城市工业用地比例偏高10个百分点以上,而住宅、商业服务等生活用地偏低3至10个百分点。

另外,城市用地空间布局不合理,优地没有得到优用。

行政办公和工业用地占据城市的黄金地段,以致城市商务中心(CBD)不明显,土地产出率低,造成土地价值得不到充分利用。

在我国的城市中,中小城市的地均产出又普遍低于大城市,两者最大的差距达到20倍。

据相关资料显示,我国的几个大城市的地均GDP与发达国家和地区的城市地均GDP的差距是几十倍不等。

3.城市之间发展缺乏区域总体规划,难以产生集聚效应。

我国城市化进程中,各城市过分强调了自身功能的完善与发展,而忽视了与周边地区的功能互补。

国外研究表明,相近城市间的距离大于100km,通过城市间的协作,可达到集聚效应的最大化。

而在我国,常常是两个甚至几个城市连在一起,却各自为政,自成体系,产业结构趋同,基础设施重复建设,城市集聚效应无法达到最优。

4.土地市场机制不健全,土地配置不合理。

我国现行体制下实行的是国家对土地一级市场的垄断。

根据我国现行法律规定,土地使用权的出让,由地方政府负责,这就决定土地的出让市场有区域性。

由于土地市场具有不完全的市场属性,虽然不同区域间的土地供给从宏观上看是统一的,但从微观上看,激烈的市场竞争和地方自身利益会使一些地方政府为追求自身利益而不惜采取一切正当或不正当的手段招商引资。

由于土地一级市场国家垄断,政府既充当运动员又充当裁判员,这为地方保护甚至腐败现象提供了基础。

原因在于土地市场机制不健全,市场没有真正起到合理配置土地资源的作用,必然严重影响城市土地资源的利用效率,影响城市土地资源的集约利用。

三、实现城市土地集约利用的对策
1.制定科学合理的土地利用总体规划。

土地利用总体规划是土地管理工作的龙头,合理编制土地利用规划是土地集约利用的关键。

可借鉴日本国土综合开发规划、欧洲空间规划的成功经验,强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用,在编制时间、调整范围、用地规模等方面进行协调。

首先,必须严格控制城市建设用地的供应总量,遏制城市规模的盲目扩张与占用耕地的势头。

其次,要给城市留有余地,满足其发展的需要。

要坚持把当前与长远结合起来,既注重规划的超前性,又注重土地资源的保护。

在土地利用总体规划的控制下,通过城市总体规划的合理编制,科学确定城市用地控制规模,制定合理的用地标准。

针对当前土地利用总体规划中存在的问题,采取包括加强立法等一系列措施和方法,努力增强土地利用总体规划的权威性、科学性和实效性。

2.盘活城市存量土地,挖掘城市用地潜力。

我国城市人均用地比国家定额的指标还高出50%,这说明城市内部存量土地还有着巨大的挖掘潜力。

据统计,除去不可轻易改变用途和发生流转的交通和水利设施用地外,全国城市内的国有建设用地有315万公顷,按照法律规定,城市内的国有土地可以市场配置或有偿使用的应达到40%至50%左右,而目前只有24%,至少可以腾退、置换出50 4万公顷的土地进行二次开发。

另外,实施旧城改造,对城市建成区内的低层、低密度旧房屋地段进行重点改造,完善配套设施,改善居民居住环境,以提高建筑容积率和居住人口密度。

对城市建成区内的闲置、废弃地,
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应及时由政府收回进行储备或另行安排使用,对濒临破产或资不抵债的企业,应结合企业改革、改组,实行企业兼并、联合、转让等形式,盘活土地资产,充分挖掘城市用地潜力,发挥存量土地资产效益,走城市用地内涵式挖潜的发展道路。

3.科学合理地利用好城市空间,提高城市土地产出水平。

一是严格控制城市中心区的规划和建设。

在城市中心区不能过度开发住宅而应重点发展金融、商贸、旅游业等新兴第三产业和高新技术产业,以拓展中心城市功能,改善城市环境,提高城市的品位和地价,避免造成存量国有土地资产的浪费。

二是充分发挥城市立体效应,提高土地容积率。

城市化还可通过提高容积率,在有限的用地面积上增加更多的城市活动空间来提高土地的相对供给能力。

目前,我国施工技术水平低,建筑设计落后,建筑物容积率低,导致土地使用效率低下。

因此,我国的大部分城市都有提高容积率的较大空间。

积极发挥城市立体效应,适当提高容积率将是今后城市化加速发展过程中的必然选择。

一是充分利用城市地上空间,主要是通过建造高层建筑物,特别是临街、城市中心区位、繁华地段的高层建筑物来实现城市公用设施、工业用地、绿化的立体化。

但应注意通过不断改进技术手段和完善管理措施,以解决高层建筑带来的能源消耗、环境影响、灾害救助、交通压力等问题。

二是充分利用地下空间,开发地下停车场、地下交通网、地铁、地下公路隧道、地下步行系统和地下街道、地下商业窗口及综合服务设施等来提高土地容积率,其在节约能源和资源等方面明显优于地上空间开发,前景乐观。

三是大力支持城区内的工业企业迁入工业园区,实现城市土地资产效益的最大化。

4.建立城市土地集约利用评价指标体系,科学评价城市土地集约利用状况。

为促进城市土地的集约利用,可建立起一套城市土地集约利用评价体系,选择一些指标来评价土地的投入产出、利用强度和利用效率,从而指导和监督土地的集约利用。

城市土地集约利用追求的是多目标,因此土地集约利用评价体系也应综合考虑各种因素的影响,选择合适的指标来反映土地集约利用状况。

城市土地利用中,不同的层面对集约利用的要求不同,衡量的标准也不同,可从宏观、中观和微观三个层面,根据不同层面的侧重点,选择不同的指标,确定合适的权重来加以评价。

如在宏观层面(城市或行政区),主要评价土地资源的开发利用程度、城市用地布局和用地结构的合理性等;在中观层面(工业区、商业区、居住区等),主要从城市用地的功能差别上评价不同功能区土地的集约利用水平;在微观层面(地块或项目评价),评价地块的土地投入产出效益和建筑潜力。

5.积极推进土地市场化进程,提高土地资源市场配置率。

我国推行土地有偿使用制度以来,通过完善土地市场,经营性土地全部实行招、拍、挂方式出让,营造用地者集约和合理利用土地的自我约束机制,对提高城市土地集约利用程度起到显著作用。

发达国家的经验和我国的实践证明,运用市场机制配置资源是优化资源利用结构、发挥最大效益的最有效手段。

应进一步推进我国土地有偿使用和市场配置的进程,严格控制无偿使用土地的范围,缩减划拨用地的项目类型,逐步将经营性城市基础设施建设用地纳入有偿使用的轨道。

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(责任编辑:闫春英)
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