略论宋代对官吏经济政绩的考核方法

经济史研究 山东财政学院学报(双月刊) 2011年第2期(总第112期)

略论宋代对官吏经济政绩的考核方法

唐 广

(江西财经大学,江西南昌 330013)

[摘 要]宋代对官吏经济政绩的考核方法是治吏的重要工具之一,事关对人才的选择任用,对于发展生产、增加财政收入具有重要的作用。宋代对官吏经济政绩的考核方法主要有设置对官吏经济政绩考核的机构;设计对官吏经济政绩考核的指标,其经济政绩考核的指标体现了抓住关键点和重点指标、以简驭繁、可操作性强的设计思路;量化对官吏经济政绩考核的具体评估方法,其具体方法是比祖额之增亏,比递年之增亏,确立多项增亏指标,达到某项者即给予相应的赏罚。

[关键词]宋代;官吏;经济政绩;考核方法[中图分类号]F092.2 [文献标识码]A

[文章编号]1008-2670(2011)02-0113-04

[收稿日期]2011-01-02

[基金项目]国家自然科学基金项目 政策工具视角下的宋代政府治理思想研究 (70971057)。

[作者简介]唐广,男,湖北武穴人,江西财经大学会计学院教授,博士,硕士生导师,研究方向:会计理论、企业理财。 宋会要辑稿 职官59之14。 宋会要辑稿 职官10之21。 宋史 卷160 选举六 。 宋会要辑稿 食货49之24。 宋史 卷163 职官三 。

一、设置对官吏经济政绩考核的机构

宋代对官吏考核的对象是上自京朝官,下至幕职、州县官,其经济政绩考核的重点是各级地方官和监临物务官。京朝官在任期内由上级长官考核其功过,再由审官院、吏部等专门机构复查其考绩优劣,而后决定升黜。地方官的考课是 守倅考县令,监司考知州,考功会其已成,较其优劣而赏罚之 。

宋代在考核地方官和监临物务官的经济政绩时,必须先经过财计部门复核其账籍,检验收支数额,比较岁课增亏,然后送主考部门详定升降。

宋代对地方守令的考课,一般由诸路监司负责,为了保证考课的如实公允,御史对其有复审之权。 每岁将诸路监司所定守令考课等第,令御史台重行

审察,如有不当,重加黜责,不以赦原。

特别是 守令课绩在优上等,即关御史台严加考察,如有不实,

重行黜责

。而且,御史对诸路监司则直接进行考

核。宋神宗时规定: 监司以上,则命御史中丞、侍御

史考校。

崇宁元年(1102年),采纳臣僚建议, 委御史台考察天下转运使、副、判官,有不胜任者,择能

吏代之

。南宋后期,在对地方官的考课中,御史台的作用逐渐重要。 宁宗以郡国按刺,多徇私情,遂仿旧制,于御史台别立考课一司,岁终各以能否之实闻于上,以诏升黜

。到度宗时期,御史台更成为负责地方官考课的最高机构, 守倅月一考州县属官,监司会所隶守倅,制司会戎司、军垒,遵照旧制互用文移,会其兵甲、狱讼、金谷之数,及各司属官书拟公事、拘榷钱物、招军备器之数,次月置册,各申御史台

上之课籍 。

宋代对官吏经济政绩的考核是治吏的重要工具之一,事关对人才的选择任用,不仅涉及到对其任职期间财政财务收支和财经法纪的审计考核,而且还要做出评价,确定等级,作为对官吏赏罚任免升降的重要依据。宋代职官制度复杂多变,这在中央主持

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官吏考核的机构上也有充分的表现。但是在多变的表象下,其指导思想原则没变,其基本机制则趋于逐渐完善,即这项工作涉及到人事部门、财计部门和监察部门。这是因为在考核地方官和监临物务官的经济政绩时,其账籍必须先送计司审核比较户口、垦田、赋税、课利增亏,这使人事主考部门有较准确具体的考核依据。同时,计司参与考核说明了宋代对官吏经济政绩的重视,把它作为对官吏考核的主要内容。还有,在主持考课的官吏中,监察官的作用逐渐加强,这不仅保证了考核的如实允允,而且显示出考核具有督察官吏、肃清吏治的职能。明清科道官为考核官吏的主要主持者,即源于宋代。

二、设计对官吏经济政绩考核的指标

宋代考核官吏的内容因职务而异,据 宋史-职官三 记载,以 七事 考核监司。七事为 一曰举官当否,二曰劝课农桑、增垦田畴,三曰户口增损,四曰兴利除害,五曰事失案察,六曰较正刑狱,七曰盗贼多寡 。以 四善 、 三最 考核守令。四善为 德义有闻、清谨明著、公平可称、恪勤匪懈

。三最为 狱讼无冤、催科不扰为治事之最;农桑垦殖、水利兴修为劝课之最;屏除奸盗、人获安处、振恤困穷、不致流移为抚养之最

。综合考察史籍,其实,这七事和三最并不能全面反映宋代对路府州县各级地方官经济政绩的考核内容和思想。

众所周知,在中国封建社会里,朝廷要求地方繁衍户口、增垦田畴、劝课农桑的主要目的是为了增加国家的赋税收入,因此,地方官任内赋税的增减情况是作为考核其经济政绩的一个重要内容。宋初,循唐、五代旧制,以十分为率来计算地方户口、赋税增减情况,以为赏罚。 州县户口准见户十分增一,刺史、县令进考,若耗一分,降考一等。建隆三年,又以科赋有欠逾十之一,及公事旷违尝有制受罚者,皆如耗户口降考。吏部南曹又举周制,诸州县官益户增税,受代日并书于籍。 南宋初年,州县遭兵火之灾,人口流散,田地抛荒,政府为劝诱人户归业耕垦,增加赋税收入,特制定守令岁考增亏格法,令 县令每

岁终具措置招诱(人户)、垦辟田亩、增添税赋及有无抛荒田土实数,交割付后官,从后官保明申州,州限半月复实申转运司,转运司一月保明申尚书省户部 ,然后进行赏罚。南宋时,经总制钱是国家重要的赋税收入,为了督促州县能按时按量征收,朝廷规定: 诸路州军所收经总制钱物,州委通判、县委知令检察,及令提刑司岁终比较亏欠赏罚。

宋代随着社会经济的发展,茶盐酒税等场务课利在财政收入中比重日益增大,因此,比较场务课利增亏成为考核地方官和监临物务官必不可少的内容。大中祥符六年(1013年)秋七月辛亥,诏: 茶盐酒税及诸物场务,自今总一岁之课合为一,以租额较之,有亏损,则计分数。某知州军、通判,减监临官一等区断,大臣及武臣知州军者,止罚通判以下。 康定元年(1040年),朝廷采纳三司使公事郑戬建议,行转运使考课格,其中心内容就是比较场务课利增亏: 应诸道转运使、副,今后得替到京,别差近上臣僚与审官院同共磨勘,将一任内本道诸处场务所收课利与祖额递年都大比较,除岁有凶荒别敕权阁不比外,其余悉取大数为十,每亏五厘以下罚两月俸,一分以下罚三月俸,一分以上降差遣;若增及一分以上,亦别与升陟。 皇祐元年(1049年)二月,又依提点刑狱考课法,制订了诸路转运使、副考课细则: 一、户口之登耗;二、田土之荒辟;三、茶酒盐税统比,不亏递年租额;四、上供、和籴、和买物不亏年额抛数;五、报应朝臣文字及账案齐足。户口增、田土辟、茶盐等不亏、文案无违慢,为上上考;户口等五条及三以上,为中上考;若虽不及三以上者,为应报文字账案违慢者,为中下考;五条中亏四者,下上考;全亏及文账报应不时者,为下下考。 从这五条中可以看出,茶酒盐税等场务课利是考核转运使、副的重要内容。

除了上述这几项重要的经济政绩考核内容外,宋代还根据各种地方官职责侧重点的不同,另外设有一定考核内容。如转运使又称 水陆计度转运使 、 漕臣 ,特别是北宋时,漕运钱谷是其重要职掌

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宋史 卷163 职官三 。 宋史 卷160 选举六 。

宋会要辑稿 食货61之82,原文衍一 却 字。 宋会要辑稿 食货35之26。 长编 卷81。 长编 卷127。

宋会要辑稿 职官59之7。 文献通考 卷16 征榷三 。