我国城中村发展概述

二、我国城中村发展概述
2.1概念界定
关于“城中村”的概念，学术界的说法不一，从已有的相关文献看，大致可以分为以
下几类1：
①从产权和经营制度方面来界定。

韩潮峰认为“城中村”主要是指其“身”在城市，
但仍在实行农村集体所有制和农村经营体制的社区。

②以行政管理体制来界定。

有学者认为“城中村”就是指原为农村，由于城市的扩张
变为城区，现在基本没有耕地，没有农业，更没有农民，但是仍然在按照村的行政管
理体制来管理的城市中特殊社区。

③从亲缘关系来界定。

李培林认为“城中村”实际上就是一种由血缘、亲缘、宗缘等社会关系网络联结的“大家庭”。

④从社会形态来界定。

张驰、王芙蓉认为“城中村”为城市建成区范围内保留的社会及管理方面等依然承传农业社会的农村聚落点。

⑤从土地产权和土地利用来界定。

李俊夫则认为“城中村”是指那些位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地
的村落。

⑥从综合意义方面来界定。

贾鹏就认为“城中村”是我国城市化浪潮中由于城市发展、建设的规划及相关政策的滞后而出现，一种保留原农村土地、房屋产权、行政管理、
社会关系的现象，其主力劳动者的生产、生活方式已经被城市化所改变，除去村级行
政管理外的其他行政管理都己被纳入到城市的框架，伴随着农村生活特征的生产、生
活方式的逐渐消失的一种城市特殊社区。

1轩明飞.村(居)改制二城市化背景下的制度变迁.北京:社会科学文献出版社.200801
综合以上观点，“城中村”是城市化进程中一种特殊的现象和结果，其在典型的城乡
二元结构的影响下，具有农村和城市双重特征，是社会发展、城市建设、政策制度、
土地利用等多方面错杂矛盾的聚焦复合体。

2.2形成原因
对于“城中村”的形成原因，有许多说法。

有人认为这城市化进程中不可避免的现象，有人认为“城中村”问题的根源在于城乡二元结构体系的矛盾纠结点的积累，也有人
将其归结为流动人口大量涌入城市的结果等。

俗话说“冰冻三尺非一日之寒”，我国“城中村”现象的滋生和蔓延非一朝一夕形成的，更非单一因素所致，而是多种因素
在特定的时间和空间下错综交织下所导致的一种特殊产物。

关于我国“城中村”形成
的原因可以总结为如下几个方面:
(1)快速城市化。

我国的城市化率己由改革开放1978年的17.9%提高到2011年的
51.3%，年均增长1.01个百分点。

城市化在推动我国从传统社会向现代社会、从封闭到开发、从农业到工业、从乡村型到城市型社会的转变中发挥着重要作用。

但同时，
快速的城市化进程当中也出现了种种问题和矛盾，如重经济增长轻社会综合发展，重
经济效益而忽略社会公正的“片面城市化”，盲目追求城市化速度所采取的“冒进式”策略，大量圈占农村土地和农业资源而对农村剩余劳动力的转移置若周闻等。

随着城
市大规模的建设，原有的农村聚落在城市扩张的浪潮中逐渐被淹没，农业用地被大量
征占，取而代之的是城市建设用地，留给农民自己的仅仅是宅基用地，农民失去了赖
以生存滋养自己的土壤。

于此同时在周围高楼大厦的迅速包夹之下，片状的宅基地群
形单影只地独处于城市一隅。

政府在城市建设和管理的重点和能力有所倾斜的背景下，久而久之就滋生出“城中村”现象。

(2)城乡二元结构。

我国在计划经济时期为了适应推进重工业优先发展战略而实行了城乡隔离政策，自此以后，城乡区别的二元管理体制开始形成。

城市和农村从政治、经
济、文化等多方面被隔离开来，我国特有的城乡二元结构体系出现。

其特殊结构体系可以从下面几个角度来分析:
①土地制度。

我国实行的是社会主义公有制，根据《宪法》第10条和《土地管理法》第8条，土地所有权具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”、“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。

规定决定了“城中村”在土地所有权上是处于一种国有土地所有权和集体土地所有权的共存和交错的状态。

②户籍制度。

1951年，由公安部公布了新中国第一部有关户籍管理的法律法规《城市户口管理暂行条例》。

在1957年政府实行了控制户口迁移的政策。

1958年通过了《中华人民共和国户口登记条例》，条例第10条第2款对农村人口进入城市做出了明确规定，意味着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。

《农村人民公社工作条例》则更进一步的将农民限制在生产队的土地上。

城乡居民的生活也存在巨大差异，诸如养老、医疗、失业、救济、补助等。

③管理制度2。

《城乡规划法》第3条规定“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。

城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求“。

《城市房地产法》和《城市房屋拆迁管理条例》都是针对城市市区内建设项目而言的，并不涉及农村。

《村民委员会组织法》对集体土地上的房屋建设也未曾提及。

《物权法》第152条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，《村庄和集镇规划建设管理条例》指出其建设规模和建设高度应由政府部门来控制，而在具体操作过程中又常以《城市房屋拆迁管理条例》和《城市房地产法》为参考标准，从而造成“城中村”管理制度混乱局面的出现。

④产权制度。

房屋权属混杂不清，直接导致建设无序，产生大量违章建筑，其中大量的是没有办理权属登记或是权证不齐的。

直至在2007年3月16日第十届全国人民代
2建设部课题组.城中村规划建设问题研究.北京:中国建筑工业出版社.2007
表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》才对村集体产权制度问题进行了相关的规定。

(3)流动人口。

改革开放30年来，我国的城镇人口从1.2亿增加到5.94亿，多达1.5亿的农业人口实现了就业的非农化。

据国家统计局(2006)发布的2005年全国1%人口抽样调查结果，我国流动人口规模己达1.47亿人。

城市化过程其实也是城市文明不断向广大农村渗透和传播的过程。

从农村转移到城市的人口，其建立在传统小农经济基础之上的思维方式、生活方式、行为方式、价值观念和文化素养等方面逐渐被城市所容纳和转变，在社会化、商品化、规范化、法制化等城市基本特征的影响下，逐步建立起有别于农业社会的城乡社会新秩序。

从客观条件来看，外来人口流入越早、越快的城市，“城中村”形成与发展也越早越快。

政府来不及为大量外来人口提供足够优越的住宿条件，就为“城中村”当中违章建筑的私自建设提供了滋生的温室，廉价的房租和简单的社区生活条件自然就成为城市大量流动人口的首选。

(4)经济利益需求。

“城中村”矛盾的核心就在于利益问题，集中反映在“城中村”涉及的各方利益主体之间的关系上。

“城中村”是追求土地和房屋租金收益最大化的结果。

“城中村”通常地理区位比较优越，房屋出租所获取的丰厚利润使当地村民尝到甜头。

村民建设资金不充裕、宅基地面积又相当有限。

这时候村民们为了获取更好的生活条件必然会最大限度地追求利润，想方设法最大限度地提高土地开发强度，这时往往就忽视建筑造型及其对环境的影响，便导致建筑布局混乱、占地面积增大、建筑密度提高等问题，从而出现我们通常所谓的“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等现象。

“城中村”中村民的从业状况和生产方式的转变是村民追求自身利益的需求，在管理秩序方面的混乱也在一定程度上反映了城乡二元背景下各利益方主体的不同诉求，同时“城中村”也是城市整体发展和当地群众自身利益矛盾的纠结点。

2.3历史衍变
我国的城市化进程的起步相对西方较晚一些，但随后也出现我国特有的“城中村”现象。

关于“城中村”的历史衍变可以从时间和空间两个方面进行论述:
从时间脉络来说，可以分为以下几个阶段3:
(1)建国以前。

我国的城市化进程是从鸦片战争后开始的，那时候只有东部沿海等若干大城市和内地个别经济中心城市发展较快，大多数城镇还是相当落后，农村仍保持着几千年来的传统的男耕女织的生活方式，大多近郊农村还是一片“斜阳照墟落，穷巷牛羊归”的田园风光。

(2)建国后至80年代。

新中国成立以后，城市化进程逐渐有了起色，但由于缺乏城市建设的经验，有些地方反而采取了一些有碍城市快速发展的举措，导致我国的城市化进程脚步放缓。

企事业单位、工厂和宿舍等由老城区向近郊区疏散，农用地大量转变为非农用地，农村景观得到一定程度上的改观，但仍与目前所谓的“城中村”还是有区别的。

(3)80年代至90年代。

随着城市化进程明显加快，城市建设用地以面状外延式、沿交通干道轴向式、蛙跳式等多种形式迅速扩张。

与此同时，越来越多原属于郊区的农村居民点被圈入城市发展用地范围内，这些村落在经济、社会、环境、景观、生活方式等发生了明显的转变。

传统的农村社区开始衰落，城乡空间趋于模糊，居民生活方式和思想观念逐步由原始农村向城市开始渗透和蔓延。

(4)90年代至2000年。

90年代以后，随着商业、办公、居住等建筑的大量修建，工业园区、高新开发区、经济园区的大规模征占用地，许多原始农村聚落被吞噬，进而出现现代意义上的“城中村”。

与此同时，对于这些被夹杂在城市中的农村，由于在土地、户籍、人口、行政管理等多方面在城乡二元结构体系的影响之下，其经济、社会
3李俊夫.城中村的改造.北京：科学出版社.200406
和城市建设都未能容纳到城市的整体规划和统一布局当中，久而久之便形成了真正意义上的“城中村”。

(5)2000年至今。

城市的整体快速发展与局部地段严重滞后的矛盾己经成为不可调和的矛盾，这种状况的持续更是影响到城市诸多领域。

有不少城市就开始对“城中村”加以整治和改造，制定预期目标和落实具体行动相结合的办法对众多区域和地段进行实施手术，清理城市发展的这块绊脚石。

如2000年珠海提出“改造城中旧村、创建精品社区”的目标，要在3年内消灭全部26个城中村;2005年北京提出要在3年内改造四环以内及奥运场馆周边的171个城中村;2006年深圳市盐田区承诺在3年内完成城中村改造等具体措施;西安市城中村改造自2002年以来，对已批准列入改造计划的城中村150个，批复改造方案79件，截至2008年年底，共完成53个整村882万平方米的拆除工作。

从空间演变角度则可分为以下几个过程4:
(1)聚落阶段。

可以称之为“前城中村”阶段，其典型特征就是传统农村居住聚落。

这一阶段城市尚末扩展至村镇，“城中村”还仅仅是单纯的农村原始居住聚落，以农业为主，经济比较落后，农民收入也显微薄。

(2)城乡结合部阶段。

亦可称之为即“城中村”成长阶段，其特征是城乡接触。

跟随着城市用地日益拓展，周边村落大量的农业用地逐渐被城市征用。

城乡用地相互锲入，给水、供电、燃气、道路等城市基础设施不断向农村延伸扩展，农田种养收益被城市级差地租收益所替代。

工商业逐渐成为“城中村”主要经济来源，越来越多的村民转向从事非农活动，农民的生活空间也逐渐收缩到狭窄的聚落内部。

(3)“城中村”阶段。

即城中村成熟阶段，其特点为城乡冲突。

此时村落的耕地几乎全部被城市征用，原始村落居民点己经完全被城市建成区所包围，这个阶段形成了典型
4黎智辉.城中村改造实施机制研究.华中科技大学.2004
的“城中村”。

原来的农业用地变成了城市建设用地，原来的农民已无地可种，但户
籍上仍然是隶属于农民，没有实现同步城市化。

行政上，城中村还属村镇建制，农业
收入相当微薄。

“城中村”村民依赖土地出让补偿费及出租自营物业予以自给。

城中
村治安状况比较混乱，建筑布局更是杂乱无章，基础设施陈旧难以支撑现状所需。

此时，“城”与“村”之间在建设、社会、文化、环境、交通等方面的矛盾越发的深厚，城乡之间的冲突也日益严重。

(4)“城中村”瓦解阶段。

也是完全城市化的表现。

随着城市和社会的发展，后续潜在的“城中村”接受前车之鉴，其乐于融入现代城市，脱离“城中村”社会关系，主动
和城市的整体发展相互协调起来。

城市通过统一规划布局，区域整体开发利用建设，“城中村”现象也将土崩瓦解，退出历史的舞台。

2.3发展现状
“城中村”是中国快速城市化过程中出现的一种特殊的城市形态。

城中村现象最早出现在 20世纪80年代的珠江三角洲地区，后逐渐蔓延到长江三角洲和内地一些大城市。

20世纪90年代从广东开始，全国从南到北，从东部沿海到西部边陲，从一线
城市到小城镇，几乎每个城市都开始了城中村改造，或准备改造的躁动期。

一方面城
市化推进不断出现新的城中村，另一方面，通过改造不断“消灭”城中村。

深圳全市共有城中村1000多个，其中特区内200多个。

深圳市城中村改造以原
特区内外为界限采取不同方式进行。

原特区内采取“成片改造、分布实施”的方式进
行改造。

鼓励对空间位置邻近、功能关联度较强的城中村进行整体规划，成片分步实
施改造。

原特区外采取“中心--轴线带动、梯度推进”的方式改造。

加大对改造片区
的前期研究和组织协调，创造良好的改造环境，引导市场积极参改造。

广州市共有138个城中村，占地面积达87.5平方公里，占城市规划建设总用地的22.67%，广州
城中村分布于6个区，即白云（52个）、天河（24个）、海珠（20个）、荔湾（21个）、黄埔（15个）、越秀（6个）。

而西安市190平方公里的建成区内则分布着180多个城中村，村民达20万人5。

目前，全国各大中城市的城中村规模依然十分巨大。

根据公开信息公布的数据，
据资料显示，2006年至2010年5年间，北京市对171个“城中村”进行了综合整治，根据推算，目前北京还有100余个城中村。

温州建成区有130多个城中村。

上海、武汉、成都、重庆、合肥、郑州、宝鸡、银川、呼和浩特、贵阳等全国多数城市也同
样出现了城中村现象。

52014年中国城中村改造建设市场现状调查与未来发展前景趋势报告.201405。