政府绩效评估指标体系研究综述9号

政府绩效评价指标体系研究综述

内容摘要：

政府的改革是当今世界共同的课题，政府绩效评价无疑是这一课题的重要突破口，政府绩效评价指标体系的构建则是政府绩效评价的核心。因此，世界各国就如何构建政府绩效评价指标体系在理论上和实践上进行了大量探索。本文从政府绩效评价指标体系的基本概念、发展历程、价值取向、基本结构对中外政府绩效评价体系的理论和实践进行梳理和归纳，并对今后中国政府绩效评价指标体系发展方向提出看法。

关键词：

政府绩效评价指标指标体系公共服务社会管理价值取向

建设现代国家首先需要建设现代政府，而现代政府是以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨,以提高政府绩效为目标的。如何对政府绩效进行客观准确评价，需要建立一套科学的、便于操作的绩效评价指标体系。本文从什么是政府绩效评价指标体系、它是怎样发展的、出发点是什么、如何构成的四个方面对国内外现有的政府绩效评价指标体系进行梳理，具体来说，就是梳理政府绩效评估指标体系的基本概念、发展历程、价值取向、基本结构。

一、基本概念

（一）绩效、政府绩效

绩效，从管理学的角度看，是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方面。单纯从语言学的角度来看，绩效包含有成绩和效益的意思。用在经济管理活动方面，是指社会经济管理活动的结果和成效；用在人力资源管理方面，是指主体行为或者结果中的投入产出比；用在公共部门中来衡量政府活动的效果，则是一个包含多元目标在内的概念。绩效是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指的是人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任务在数量、质量及效率方面的完成情况。绩效既包括行为过程，也包括行为结果。从行为过程看，是指某项活动投入与产出相比是否有效率;从行为结果看，是指某项活动其投入所得到的产出以及这种产出结果对预期目标的实现程度或满足程度。①

格里泽（Grizzle）认为绩效是一个多维度的概念，它包括效率（将成本与直接产出相关联）、成本-效益（将成本与收益或影响相关联）、服务提供的质量与公正性、政府财政稳定性和政府政策的一致性。②经济合作与发展组织将绩效定义为“一个机构或当局经济地获取资源以及高效率（投入-产出）、高效益（产出-结果）的利用那些资源实现绩效目标的熟练性”。③亚洲开发银行的Salvatore Schiavo-Campo认为，绩效不仅包含外部效果，也包含内在努力程度，它往往可以通过投入、过程、产出和结果来描述。④

综上所述，绩效主要有两大特点：一是效率，即投入与产出比；二是目标的实现程度，一方面包括过程目标，另一方面包括结果目标。

绩效最早用于经济学、管理学领域，直到近三十来，才进入公共管理领域，从而引出“政府绩效”这一概念。

政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力，它包含了政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效。⑤政府绩效是指政府在积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与

①百度百科/view/122994.htm

②范柏乃：《政府绩效评价理论与实务》，人民出版社2005年版，第50页。

③彭国甫：《地方政府公共事业管理绩效评价研究》，湖南人民出版社2005年版，第38页。

④刘旭涛：《政府绩效管理：制度、战略与方法》，机械工业出版社2003年版，第132页。

外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上,为获得公共产出最大化。①

（二）绩效评估、政府绩效评价

1.结果导向的定义

丁增稳、陈莉认为，政府绩效评价就是指运用科学的标准、程序和方法对政府行为主体的工作及其结果作出的评价。②

石富覃认为，政府绩效评价指运用科学的评价工具,对政府的行政行为、公共产出及其效益进行客观、公正的测试、分析和比较,是政府绩效管理的重要手段。③

肯尼斯，普尼维特(Kenneth Prewitt)(1980)认为：政府绩效评估是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。

美国的《1993政府绩效结果法案》也对政府绩效评估做了说明，认为政府绩效评估是一种评估方式，通过客观的测量和系统的分析，确定联邦政府的项目是否达到预定目标的程度和方式。

2.过程导向的定义

美国总审计署对绩效评估给出如下定义，绩效评价(Performance evaluation)是指一个组织试图达成某种目标,如何达成以及是否达成目标的系统化过程。④

孙迎春认为，政府绩效评估是对政府在履行其民众委托的公共管理、公共服务职能过程中目标实现的程度及其综合效益的输出状态和水平的考核。作为一种重要的政府管理工具和驱动力，政府绩效评估是改善政府绩效、提高政府服务质量的便捷手段，也是政府创新其管理体制的有效途径。⑤

包国宪认为：绩效评价指标是对政府部门进行评价的依据和标准,建立一套科学、全面、可行的评价指标体系是开展政府绩效评价的核心和前提。⑥

3.“工具论”的定义

政府绩效评价是“是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略,是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法,是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具⑦”

二、政府绩效评价指标体系的演进

（一）西方政府绩效评价的发展

蓝志勇、胡税根将西方发达国家政府绩效评估实践发展过程分为四个阶段⑧。第一阶段是萌芽阶段，从20世纪初至20世纪40年代。这一时期被称为“效率政府”时期，政府绩效评估主要是财政效率等测算性指标研究。第二阶段是起步阶段，从20世纪40年代至70年代。这一时期继续效率研究，在绩效评估与绩效预算方面有进一步的提升，“政府的行政机构，特

①于秀琴、陈通、李贵炳：《第三方测评政府绩效的群众满意度模式研究———以烟台市为例》，《中国行政管理》2009年第4期，第21页。

②丁增稳、陈莉：《政府绩效评价指标体系研究》，《会计之友》2011年第3期，第22页。

③石富覃：《地方政府绩效评价指标体系设计的导向和原则研究》，《开发研究》2007年第3期，第140 页。

④郑方辉、雷比璐：《基于公众满意度导向的地方政府绩效评价》，《中国特色社会主义研究》2007年第3期，第20页。

⑤孙迎春：《政府绩效评估的理论发展与实践探索》，《中国行政管理》2009年第9期,第29页。

⑥包国宪等：《绩效评价:推动地方政府职能转变的科学工具》，《中国行政管理》2005年第7期，第86页。

⑦中国行政管理学会课题组：《政府部门绩效评估研究报告》，《中国行政管理》2006年第5期，第11 页。