重大决策社会稳定风险评估研究综述_孔伟艳

［作者简介］孔伟艳，国家发改委社会发展研究所助理研究员。［收稿日期］2014-09-02

文孔伟艳（国家发改委社会发展研究所，北京

100038）

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内容提要：重大决策社会稳定风险评估是新生事物，在评估主体、评估内容、评估流程和方法、评估体制机制等方面还存在着一些问题和争议。现有研究建议从实际操作、体制机制和战略决策三个层面，进一步完善重大决策社会稳定风险评估。

关键词：重大决策社会稳定风险风险评估中图分类号：C913

文献标志码：A

文章编号：1008-6323（2014）05-0023-04

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重大决策社会稳定风险评估研究综述

当前我国社会发展正处于矛盾凸显阶段。在这一时期做出的重大决策一旦触及到利益相关者的利益，容易引发以维权为主要诉求的社会稳定风险事件。因此，在重大决策之前有必要进行社会稳定风险评估，这就要求从我国各地评估实践中的问题出发，结合理论界在实际操作、体制机制和战略决策三个层面提出的建议，完善重大决策社会稳定风险评估。

一、重大决策社会稳定风险

评估存在的问题及争议

当前重大决策社会稳定风险评估工作在全国各地仍处于探索阶段，大都侧重于从操作层面建立和落实工作方法，缺乏对理论深度的进一步挖掘，评估主体的界定、评估内容的确定、评估方法的运用、实际操作程序的规范、评估的体制机制等还不尽完善，对此理论界存在诸多争议。

（一）关于评估的主体

1.政府主导。有学者认为，重大民生项目和举

措的“稳评”一定要坚持政府主导，由重大事项的负责部门具体组织实施，按照“谁主管、谁负责”“谁决策、谁负责”“谁审批、谁负责”的要求，政府和领导干部对“稳评”的结论和参照的结果负总责（董韦，2012）。杨雄（2010）将评估主体区分为实施

主体和责任主体，实施主体由各级党委、政府负责组织，主管部门具体实施；责任主体包括政策起草部门、项目报建部门和改革牵头部门。

政府单一评估的反对者（苏娜，2012）认为，政府主导评估很难避免自评的固有缺陷。主观上，政府倾向于在风评过程中故意忽视其他利益相关者的诉求，粉饰风评报告结果等。客观上，政府缺少具备风险评估专业知识和技能的人才。

2.专业机构评估。张瑶（2011）认为重点建设项

目应委托第三方专业机构开展风险评估。因为专业机构拥有专业的评估技术、经验和人才，且独立于政府组织，评估过程更加科学、客观，评估结果具有一定的公共性。

反对专业机构单一评估（顾德宁，2012；苏娜，

2012）的理由是：目前我国专业社会风险评估机构

发展刚刚起步，评估指标体系的设计、评估信息的搜集、数据的处理等不尽科学合理；政府与专业机构的委托—代理关系伴随着利益关系，使专业机构的评估结论在公信力上存在必然缺陷。

3.多元主体评估。有学者认为，部门论证、专家

咨询、公众参与等评估方式都是科学的评估体系中不可或缺的组成部分，各种方式之间互相支撑和印证（付翠莲，2011；赵庆远等，2011）。苏娜（2012）分析了包括政府、专业机构、专家学者和高校科研机构、普通民众在内的四类评估主体参与

评估的优势与劣势，认为涉及多重利益相关者的重大事项的社会稳定风险评估必然要引入多元主体参与共评。顾德宁（2012）认为，可在政府负总责的“稳评”内引入非营利和非政府的“第三方”。

（二）关于评估的内容

根据评估侧重点不同，理论界关于评估内容的观点涉及对风险因素、风险事件和结果的评估。有学者认为评估内容是风险因素及其频率，包括造成社会失序、引发社会动荡和社会危机的可能性因素（或不稳定因素），以及发生危害社会稳定的频率（杨雄，2010）。有的主张评估风险事件（董韦，2012）、风险的程度和可控范围（朱德米，2012）。有的主张评估风险事件给人们的生活、生命、财产等方面造成影响和损失的可能性。

还有学者持全方位评估的观点（孙正等，2007），包括：公共政策对社会的影响；公共政策在执行过程中可能引发社会冲突及其本身的危险程度；重大公共政策在执行中具体细节的风险评估。

理论界的观点总体上与政府的评估制度一致，认为应当评估重大事项的合法性、合理性、可行性、可控性（刘树枝，2009；周世良，2011）。有学者提出了应当评估不可行性的独到见解（杨雄，2010；周汉民，2011）。还有学者对四大评估内容的重要性提出了异议，认为合法性、合理性、可行性不是风评的主要内容，而是风评的前置条件（廉如鉴等，2012）。

（三）关于评估的流程和方法

1.评估流程。理论界关于评估程序的观点略有差异。杨雄（2010）认为，五步评估流程即“责任部门进行评估、主管部门进行审查、决策者做出决定、决定情况反馈、落实维稳措施”，至少从字面上将决策责任部门、主管部门与决策者分开。刘树枝（2010）从浙江实践中总结的四步评估程序，即“确定事项、提交申请；调研评估、提请审查；组织会审、作出决定；制定措施、控制风险”。张鹏等（2010）主张实行六步评估程序，即“确定评估事项、成立评估小组、制定评估方案、开展评估民意调查、进行评估论证、形成评估报告”。

在这三种评估流程中，前两种都考虑到了风险控制环节，第三种仅限于评估报告的完成；后两种都考虑到了民意调查，第一种尚未考虑到，尚需完善。对此，张鹏等（2010）认为，在社会稳定风险评估全过程中，了解群众意见与决策背景是基础，提出风险防范措施和建议是重要环节和落脚点。杨雄（2010）也认为，目前的评估过程操作简单，民意表达渠道相对不畅。

2.评估方法。理论界普遍认为，社会稳定风险的评估方法（王银梅，2009；王智勇，2010；付翠莲，2011；刘尚华，2011）有定性评估法和定量评估法两类。定性评估方法包括德尔菲法（专家预警方法）、主观概率法（经验归纳演绎法）、领先指标法、相互影响法和情景预警法。王智勇（2010）认为定性评估法还有头脑风暴法、专题研讨会和专家论证法等。定量评估方法一般包括一元线性回归、多元线性回归和非线性回归等。王智勇（2010）将定量评估法表述为频数法、人群分析法、坐标图法、风险函数、概率分布法、风险概率—影响矩阵和指标体系法。付翠莲（2011）将定量评估法分为概率评估法、数学模型计算评估法和相对评估法（即指数法）。不过，顾德宁（2012）反对将社会稳定风险评估如此复杂的人文状况过于“专业化”和“数据化”。

在信息安全风险评估、技术创新风险评估等类似领域中，理论界对风险事件的分类方法、权重的确定方法与损失程度的估计方法讨论较多。李廷元等（2009）主张按照底层指标归类风险事件，最后按照不同的评估方法要求，计算每个底层指标的风险值，由层次分析法、二元对比函数法或专家打分法（Delphi法）确定权重。这种信息安全风险评估方法可在一定程度上为社会稳定风险评估提供借鉴。黄莉（2011）将确定指标权重的方法分为两类：主观赋权法，如Delphi法等；客观赋权法，即根据系统各组成要素的相互关系和客观规律确定权重，如主成分分析法、因子分析法和神经网络法等。认为主成分分析法比主观赋权法

表１摇社会稳定风险评估方法

分类方摇法优缺点

定性评估法德尔菲法（专家预警方法）、主观概率法（经验归纳演绎

法）、领先指标法、相互影响法、情景预警法；头脑风暴

法、专题研讨会、专家论证法

优点：简便实用，在信息和评估手段缺乏的情况下更为

有效，对于进行长时段的远期评估尤为重要；

缺点：容易受主观情景和周围环境的影响，误差较大，精

确度不足。

地方实践已采用的方法有：头脑风暴法、专题研讨会、专

家论证法。

定量评估法一元线性回归、多元线性回归、非线性回归；频数法、人

群分析法、坐标图法、风险函数、概率分布法、风险概

率—影响矩阵、指标体系法；概率评估法、数学模型计算

评估法、相对评估法（即指数法）

优点：能够对短期内的发展变化趋势作出比较精确的判断；

缺点：对信息和评估手段的要求较高，一般不易满足；将

评估过于“专业化”和“数据化”不仅不科学，反而可能

误大事。

地方实践已采用的方法有：通过投票、听证会、问卷调

查、专家意见征询等渠道，获悉群体的满意接受程度。