浅谈英国文官制度

浅谈英国文官制度
文官制度是指由法律规定的关于政府文职人员的考试用、考核监督、升降奖惩、退休罢免等管理制度的总称。

英国是世界上第一个建立文官制度的国家，它以科学的管理体系和良好的工作效率影响着其他资本主义国家，为西方资本主义国家的公务员制度提供了一种模式。

一、英国文官制度的确立和发展
(一)英国文官制度的确立
早在14世纪末，15世纪初，英国王宫内就出现了文职官员。

他们由国王任用，是国王的私人奴仆，这种制度史称“君王恩赐制”。

17世纪，经过光荣革命，英国建立君主立宪的政治制度，国王成了“统而不治”的虚为君主，被剥夺了任免官吏权力，国王只能在名义上享有官吏任免权，实际权力则由内阁控制。

18世纪末期，政府中开始出现职业行政官员，主要负责各部内务，这就是英国近代最初意义上的文官。

这时英国两党制基本形成，辉格党、托利党轮流执政。

由于官吏的任用以党派为基础，讲关系、重门第，致使不少庸碌之辈和腐败分子混入了政府系统，而有真才实学的人则受到排挤。

这样就会造成大批官员失业，使现政府效率低下，贪污腐化，甚至引起政治震荡和社会动乱。

19世纪，由于政务不断增加，在一些大的部里，在大臣下面设置政务次官和常务次官。

其中政务次官是仅次于大臣的政治官员，而常务次官及其下属的职业官吏则属于文官之列。

文官不得参加党派政治活动，不随内阁变更而进退，终身任职，从事日常行政管理工作。

1833年，有些较大的部门开始以公开考试，择优录用的方式招录官员，走出了考试任官的第一步。

1855年，英国根据《诺斯科特一屈维廉报告》进行文官制度的重大改革，颁布了《关于录用王国政府文官》的第一个枢密院命令，并成立了文官事务委员会主管文官考试录取工作，至此，英国文官制度初步形成。

1870年，英国又颁布了关于文官制度的第二个枢密院命令，以法律的形式最终确认了《诺斯科特—屈维廉报告》的构想，这是英国文官制度改革的关键步，以后经过英国历届政府的完善和补允，终于最终确立了整套文官制度，所以1870年的枢密院令被认为是英国文官制度确立的标志。

(二)英国文官制度的发展
英国十九世纪七十年代确立的文官制度延续至今，尽管竞争、通才、中立、常任等原则一直未变，但政府的职能、文官的任务却不断地变革，以使其不断完善。

进入二十世纪以来，有以下来两次重要的改革：
1.威尔逊首相与富尔顿委员会的改革
1965年，以苏赛克斯大学副校长富尔顿为首的委员会，对文官制度经过两年多的调查，发现种种弊端。

为此他们提出报告指出，重大缺陷之一是太倚重“通才”，而不注重专家和科技人员等。

另外，由于采用品位分类结构，文官等级森严，低级文官很难晋升为高级文官，从而挫伤了中下级文官的积极性，不利于选拔人才。

威尔逊政府的文官制度改革，使政府中专家及科技人员数量大增。

1968到1978年十年间，文官中专家人数增加了一倍，打破了“通才”一统天下的局面，同时，进一步提高了文官的素质和办事能力。

2.撤切尔首相执政时的改革
1979年，撤切尔夫人就任内阁首相后，起用企业家德里克·雷纳为特别代理人负责改革文官机构。

雷纳根据调查，认定改革应在文官机构内部进行，重点是:撤销文官事务部；加强日常行政管理，把日常管理的政绩作为考核领导层文官的一个重要条件；各级文官应更有效地使用行政费用；建立模范继任制度，使有前途的年轻文官快得到提拔。

这次改革使内阁权力进一步集中，使文官系统更加适应了英国当代经济、政治发展的需要。

(三) 英国文官制的特征
英国文官制度的基本特征是“政治中立”，文官的职责是执行政府的政策，他们作为政府中的“中立分子”，不参加党振斗争，在内阁时常更迭的情况下，保证了资产阶级政策的连续性。

但是文官经常受大臣们的咨询，向其提供情报、知识及实践经验，这使文官成为国家机器的组成部分，成为统治阶级“从不更迭的幕后政府”。

文官队伍作为一个完整的系统，已成为一个相对独立的体系，所以，文官制度还有如下特征:1.统一管理。

即由中央集中对各部门人员实行综合管理，各部之间、中央与各级地方单位之间可以互相转调、轮换和流动。

2.职位分类。

工作人员虽属不同系统，但由国家整体安置，各个职位都有规章制度和统一标准。

3.择优录用。

凡是职业文官都
要经过考试、择优录用，用人唯贤、机会均等，这是英国文官制的重要标志。

4.职务常任。

政务官随内阁更迭而变换，文官则是常任的，没有过失不被免职。

二、英国文官制度主要内容
(一)英国官员的分类
英国的政府官员可分为两大类，第一类是政务官，包括首相、各部大臣、副大臣和政务次官等。

政务官是由民选产生或由当选者任命的，有任期限制。

他们的任职是靠党派关系，有一定的政治背景为依据，所以政务官要随竞选的胜负与内阁共进退。

第二类是事务官，包括常务次官、副常务次官、次官、助理次官、特等主管、主管、特等执行官、高等执行官、执行官、事务员、事务助理、勤杂人员等，所谓的文官，主要就是指这部分人。

由于文官的任职者绝大多数是通过竞争考试、择优录用的，他们的升迁主要是靠政绩，不与政党的胜负同进退。

首相兼任文官部大臣，该部的常务次官实际上是全体文官的最高领导，他负贵对政府各部常务次官进行监督和管理。

英国政府对文官的招收和管理作了一系列的规定，从制度上保证选拔忠于垄断资产阶级的分子。

政府规定，文官不得参加政党和政治活动，以示保证他们的“中立”。

(二) 英国文官的考试任用
英国对文官规定了明确的任用原则，即考试制度。

1870年枢密院命令规定:“凡未经考试未持有合格证书者一律不利从事任何事务官职”。

迄今为止，英国文官都经考试录用。

考试方法在二次世界大战前主要是笔试，战后则是口试，以“举行会议”、“讨论问题”、“审查专案”等方式，考察其分析问题和处理问题的能力。

(三) 英国文官的监督制度
为了防止英国文官滥用权力，英国议会专门制定了一些单行法规，限制文职官员不适合自己身份的活动和制裁那些违法犯罪的文职官员。

严格规定:首先，禁止英国文职官员从他们的职务中得到好处，他们所从事的任何业务活动都必须在一定规则下进行。

其次，为了使这些规定得到具体的贯彻和执行，起到应有的监督作用，英国政府还进一步完善了本国的行政监督和司法机构。

这些机构主要有:议会专员、特设委员会、行政督导员以及法院、行政法庭等等。

所有这些机构，上上下下构成了英国严密的行政监督制度，使得那些违法的文职官员被及时发现和处理。

三、英国文官制度对我国公务员制度改革的启示
英国现代文官制度是在传统的官吏任用制度的基础上，经过不断改革而发展、完善起来的，己经形成了诸多特色鲜明的优势，其中有一些操作手段对改革和完善我国的国家公务员制度有一定的借鉴意义。

（一）要建立健全有关公务员的法律体系
现在中国虽然已经颁布了《公务员法》，但只是对公务员的考试录用、考核晋升、监督奖惩等方面作了总体上规定，很多专门的单项法规条例还没用建立，不能形成以个完善的法律体系。

所以，必须建立健全公务员法律体系，总结各地区、各部门在公务员治理中的新鲜经验和好的做法，进行规范，不断丰富和完善公务员制度。

加快立法，强化执法，加强监督，抓紧研究制定尚缺的单项法规，对现有的单项法规要在实践检验的基础上，进行修改、补充和完善。

（二）实行灵活多样的考试制度，改革一刀切的考试模式
首先，要总结近年来各地公务员考试实践中的先进做法和经验，建立规范统一科学合理的考试录用机制，并在以后的工作中不断完善。

建立健全相关制度，大力改善公务员招考中的不公平、不平等现象，加强招考过程的监管，严惩违法违规行为，建议设立专门的公务员招生考试监督委员会。

其次，改革优化招考工作的具体实施方法和程序，在进行基本的行测、申论考试后，对专业性较强的职位进行专业考试。

再次，必须优化面试考试规程，设计多套面试题目，建立笔试、面试题库，减小仅以一套题目进行面试的漏题风险。

（三）建立严格的、科学的晋升制度
在公务员的晋升制度中，首先要求晋升制度法制化，以解决当前迫切需要改革的干部人事任免中的“人治”现象，排除干部任免的主观随意性，做到有章可循，有法可依。

其次是采取功绩晋升制，及考核结果切实与晋升相挂钩，把工作成绩和贡献大小作为国家公务员升降奖惩的主要标准。

充分调动广大公务人员的工作积极性，把他们的兴趣点由人事交往中转移到工作成绩上，从而提高政府的工作效率。

（四）建立严格的公务员监督考核制度
要制定出有关监督的单行法规，建立起完整的监督机构，拟订出诉讼方便的行政诉讼程序，从而从立法和司法两个方面防止国家公务人员专权、弄权，保证国家公务员制度健康地发展。

对务员考核，要注重把定性考核与定量考核相结合。

在考核过程中，要
运用量化指标对公务员的德、能、勤、绩、廉进行全面地分析测量，并运用计算机等现代化手段对考核结果进行标准化处理。

公务员考核机制可以考虑引入现代人力资源管理中的人事测评与甄选技术、绩效评估与绩效管理、培训需求分析与培训评估、薪酬设计等方法。

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