拉美国家过度城市化问题思考

（3）以大城市急剧扩张为中心的城市化道路
发达国家的城市化是在本国经济发展到一定水平的基础上, 由农业进步和工 业增长所推动的自发演变过程。发展中国家城市化城市化一般都不是自发渐进的 经济过程, 而是一种由外力推动的急速城市化。在这种情况下, 及时选择适合本国 国情的城市化道路至关重要。
拉美地区开始工业化并进入快速城市化阶段时，大部分人乐观地认为这种快 速而集中的城市化是工业化的必然产物，可为工业化提供市场、劳动力，促进城 市的发展。事实上, 这是拉美“依附性资本主义”发展模式固有的。拉美以大城市 急剧扩张为中心的城市化道路，使得人口、投资向大城市集聚, 为了应对大城市 人口无节制的增长, 政府又只能继续加大对大城市的投资, 于是城乡差距进一步拉 大, 引发新一轮的人口迁移。
政府：管控城市人口 Or 任其自由发展？
当时的中国，和拉美国家一样，走的是重工业优先的赶超型发展道路。这 种发展模式势必会产生重工抑农的后果，农业产量需求增大的同时人为压低农产 品价格，扩大工农剪刀差，造成大量农民倾向选择流向城市，试图挤入工资率相 对较高的工业生产中。拉美国家政府对农民的盲目流入未采取相应疏导，造成其 过度城市化，引发一系列恶果；但我国则完全相反，政府一纸“户口制度”的下达， 极大地隔绝了城乡之间的人口流入，虽然在抑制城市化冒进方面取得有效成果， 但是长远来看，也催生了很多问题，诸如城乡二元分割、劳动力流动障碍、公共 服务不均等、农民工自我身份认知混乱等等。
政府：管控城市人口 Or 任其自由发展？
反观我国的户籍管理制度。建国后，伴随社会公共秩序的恢复，户口管理 制度开始从城市到农村逐步构建起来。1956年，全国首次户口工作会议提出在 短时期内建立一套严密的户口管理制度，对人口管控逐步收紧。针对城市工业发 展所引起的大规模农村人口进城问题，在制止农村人口盲目外流难以取得效果背 景下，从城镇入口进行控制成为最后的政策选择。1958年的《中华人民共和国 户口登记条例》颁布实施，其所确立的户口凭证迁移落户制度开启了以户口迁移 控制人口流动的先河。1977年的《关于处理户口迁移的规定》，提出严格控制 市、镇人口，明确户口迁移审批权限和手续，以户籍控制“农转非”的做法得到制 度认可。
拉美国家过度城市化问题思考
Thought on the Problem of Over-unbanization in Latin American Countries
拉美国家城市化总体特点
过度城市化产生的原因
过度城市化导致的恶果 思考及展望 部分参考文献
01
拉美国家城市化总体特点
Characteristic of the Urbanization in Latin Ameracan Coutries
政府：管控城市人口 Or 任其自由发展？
虽然我国的户籍制度随着市场经济发展有所松动，但在现今，一些特大城市 仍旧在人为管控着人口规模。2016年，北京、上海、广州、深圳等地陆续公布 本地的“十三五”规划纲要，均明确了到2020年的人口控制目标，北京提出常住人 口控制在2300万人以内，上海提出控制在2500万人以内，广州提出控制在1550 万人以内，深圳提出人口发展预期目标为1480万人。一些人认为，设置人口红 线是基于解决大城市病的现实需要，利于调整城市功能定位、疏解产业和就业， 降低特大城市的虹吸效应。但是也有一些学者认为，中国城市的集聚度还不够， 市场经济下政府也不应该出手管控城市人口。陆铭在其所著《大国大城》中就鲜 明地提出，上海等大城市的集聚度较纽约、伦敦、东京等国际大都市而言还较低， 仍旧存在继续集聚的空间，政府也很难计算出一个城市的适宜人口数量究竟是多 少，因此不应该动用行政力量对城市人口加以限制。
政府：管控城市人口 Or 任其自由发展？
在如今我国的一些特大城市，城市病确实十分严重，但是政府 控制人口数量切莫采取类似2017年底北京大兴驱赶外来人口这种野 蛮行为，而是应该采取积极宣传教育的方式，让缺乏工作技能，不适 合生活在特大城市的人们了解到自己实际上承担了大城市过高的生活 成本，却未能得到与本地人同样的公共服务待遇，因此继续生活在城 市中是不理性的（事实上，许多“北漂”也是盲目听信旁人对北京生活 的夸张表述而流入北京的，且一旦“漂入”，就不愿意放弃沉没成本而 离去，社会亟待对他们进行理性教育）。无数个理性人在市场的力量 下做出对自己而言正确的选择，社会也就能够实现帕累托改进。
（4）政府管理缺位及政策导向失误
拉美国家农村人口向城市的转移长期处于一种无序状态，政府的态度先是 放任自流，而后束手无策。未能及时合理地遏制和引导国内移民潮，是拉美城市 人口失控的重要原因。 在进入快速城市化时期, 拉美政府没有及时探索并找出一条适合本国国情的 城市化道路，而是放任其城市化沿着以大城市急剧扩张为中心的路子发展， 以 致大城市人口压力过大。原本以为可以缓解的农村社会冲突, 也随之转移到了城 市，造成诸多更难解决的城市问题，政府此时再想去遏制移民潮已经很困难了。
（5）社会治安不好
拉美国家贫民窟内人口密度大，卫生条件恶劣，暴力事件时有 发生，有些城市的贫民窟已经演变为一个广大的、难以根除的、连成 片的“社区”。例如，墨西哥一个地区的贫民窟连成片，居住人数多达 200 万人，成为暴力斗殴、吸毒贩毒等藏污纳垢的发源地，社会治安 很差，暴力事件层出不穷。这在相当程度上是贫民窟或非正规住宅问 题导致的，而大量非正规住宅和贫民窟的存在，又是“过度城市化”和 住房政策出现严重失误等因素导致的。
政府：管控城市人口 Or 任其自由发展？
笔者认为，政府是否应该以及如何动用行政力量，管控城市人 口，应该按照各国当前实际情况来加以考量，并没有一个通用模板。 比如，在上世纪中叶拉美国家和我国的重工业优先发展政策下，适当 地对农民涌入城市加以限制，使得城市化进程与工业化进程形成良好 而协调的互动，是当时的合理选择。适当限制不是拉美政府的毫不管 理，更不是我国政府的一纸堵死，而是可以以舆论宣传加上弥补市场 信息失灵的方法（让农民们了解到城市里生活成本高，环境差且拥 挤），动用市场力量，使得农民在两相比较后，自己选择应该在何处 生活工作。
进入本世纪以来，拉美地区经济增长强劲，贫困发生率开始明显持续下降。 即使这样，拉美仍是世界上贫困化程度最高的地区之一。再加上拉美地区社保制 度的覆盖面十分狭小，“被裸露”在社保制度以外的群体大多是最需要社保制度的 处于社会边缘地带的非正规就业人员，他们一有风吹草动，就必然落入贫困线以 下，成为贫困群体。
[1]郑秉文. 拉美城市化的教训与中国城市化的问题——“过度城市化” 与“浅度城市化”的比较[J]. 国外理论动态, 2011(7):46-51. [2]张惟英. 拉美过度城市化的教训与北京人口调控[J]. 人口研究, 2006, 30(4):84-89. [3]吴寒. 浅析拉美“中等收入陷阱”之成因——快速城市化下的隐忧[J]. 生产力研究, 2015(10):80-83. [4]马福云. 当代中国户籍制度变迁研究[D]. 中国社会科学院研究生院, 2001.
（2）拉美传统第三产业过度膨胀
发达国家的第三产业是与工业化良性互动的产物, 是以工业现代化为基础的 现代生产服务业和生活服务业。如金融保险、信息咨询、房地产、旅游业等。
而拉美的第三产业不是在工农业发展的基础上自然壮大的, 而是脱离工业基 础的过度膨胀。由于工业基础薄弱及错误的发展模式, 工业吸纳劳动力的能力十 分有限。大量进城农民由于缺乏技能，只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等 生活服务业, 出现农民就业的“第三产业化”。事实证明，这种低端服务业不成比 例膨胀所推动的城市化，很难形成产业经济与城市化进程的相互促进与良性互动。 而城市经济的缓慢发展，也影响人们生活服务的需求，抑制了第三产业结构升级 和规模扩张。
04
思考及展望
Thought and Prospect
政府：管控城市人口 Or 任其自由发展？
拉美国家的过度城市化，很重要的一点原因，在于政府在农村 人口盲目涌向城市时的管理缺位。拉美国家土地改革使中小农户在与 大地主的竞争过程中更加不占优势，农民逐步失去依靠土地生存的可 能性，只能去城市寻找生机。而拉美国家农村人口向城市的转移长期 处于无序状态，政府的态度先是放任自流，而后束手无策。未能及时 遏制和引导国内移民潮，是拉美城市人口失控的重要原因。
一是城市化与经济发展水平很不协调，由于城市人口过度增长，城 市化水平明显超过工业化和经济发展水平。城市化率与工业化率之 比的世界平均数不到1.5，而拉美则超过了2.5，远远高于世界平均 水平；
二是农村人口基本没有增长，而城市人口呈爆炸状态。例如，1950 年南美大陆总人口才1.1亿，农村人口为6430万；而如今南美大陆人 口总量已达4亿，但农村人口反而减少到仅为6300万。这说明，在这 60余年的时间里，南美大陆的所有人口增量3亿都涌入城市，导致出 现城市“人口爆炸”。预计到2025年，拉美城市化率将达到82.2%， 保持仅次于北美的城市化率第二高地位。
03
过度城市化导致的恶果
Results of the Over-urbanization
过度城市化导致的恶果
住房问题盖面比较低
03
贫困化现象十
分严重
04
社会治安不好
05
（1）住房问题
在拉美，住房建设“非正规化”趋势比较明显。由 于拉美国家过分强调住宅自有率，而忽视政府提供的 公共住宅，所以相当一部分转移出来的农村人口到城 市之后只能通过非正规渠道自己解决住房问题，最终 导致没有上水和下水、缺乏基本生活设备的“非正规住 宅”住宅大量存在，贫民窟现象比较普遍。
不合理的大地产土地制度以及在此基础上形成的农业现代化模式导致大量 无地农民失去在农村的生存基础。在城市尚不能提供足够就业机会的情况下, 大 量农业人口被过早地挤出农村而盲目涌入城市，导致城市人口爆炸, 粮食供应不 足, 城市贫困加剧。事实证明，在农业相对停滞基础上所进行的拉美国家城市化, 不仅使农村日益贫困，也导致了城市的贫困和危机，城市化走入歧途。
（4）贫困化现象十分严重
由于经济基础薄弱，居住条件差，同时没有稳定收入来源，从农村迁移到 城市的人口往往处于贫困线边缘，是拉美社会中最脆弱的群体。这个群体在拉美 城市中数量庞大，导致拉美地区的贫困率长期居高不下。在上世纪80、90年代， 拉美的贫困率一直在40%以上，就是说约有一半人口生活在贫困线以下。
（2）就业问题
同住房一样，拉美就业情况的非正规性也比较明 显，灵活就业人员十分庞大。非正规就业部门的就业 需求、工作岗位、收入水平都不明晰，没有良好预期， 甚至在80—90年代非农化进程中，相当一部分农民处 于亦工亦农的边缘地带，很像目前中国的农民工。
（3）社会保障制度的覆盖面较低
社保制度供给跟不上城市化进程。一方面是由于城市人口爆炸 导致，另一方面也是由于就业的非正规性所决定的。相当一部分应保 尽保的灵活就业群体由于种种原因难以参加进来，尤其在私有化改革 之后，由于消费文化、传统观念、生活习惯和其他诸多原因，社保覆 盖面比私有化改革以前还要低，大约平均在40%左右，这说明，社保 制度供给与过度城市化之间出现巨大鸿沟，社保制度难以满足过度城 市化的发展要求，绝大部分劳动年龄人口不得不裸露在社保制度之外。
02
过度城市化产生的原因
Reasons of the Over-urbanization
过度城市化产生的原因
错误的农业现 代化模式
01
拉美传统第三 产业过度膨胀
02
以大城市急剧扩
张为中心的城市
化道路
03
政府管理缺位及 政策导向失误
04
（1）错误的农业现代化模式
与发达国家在农业生产力大幅度提高的基础上自然产生的城市化不同, 拉美 城市化并非源自本国经济发展, 而是在本国农业生产力还未达到相应高度的情况 下由外力推动的。二战后, 拉美国家大都片面地将工业化等同于现代化, 认为工业 的发展优先于农业和农村发展, 因此采取了重工轻农政策, 加剧了农业的衰败。