我国地方政府土地财政问题浅析

我国地方政府土地财政问题浅析
摘要：94年的分税制改革导致地方财政收不抵支，而土地运作为地方政府带来了财政收入，土地财政还有拉动融资的作用，再加上地方政府的政绩工程，导致土地财政成为我国地方政府的现阶段财政收入模式。

本文从土地财政的定义入手，对其现状、产生原因以及带来的效应等方面进行了分析，并提出四点破解土地财政的举措。

关键词：土地财政分税制土地出让
1994年分税制改革以来，我国的财政体制形成了“财权向上，事权向下”的格局。

即财政的收入大部分收归中央，但财政支出权却层层下放。

1995-2004年地方财政收入在总财政收入中的比重不足50%，但是财政支出的比重却逐年上升。

1995-1998年地方财政支出占总支出的比重高达71%，而2005年高达74.1%。

这种地方政府财政收入和支出的极端不平衡最终导致了“土地财政”的大行其道。

一、土地财政的定义和形式
（一）土地财政的定义
关于土地财政的定义，许多专家学者给出了不同的界定。

蒋省三指出，发达地方财政政府预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，发达地区的地方财政已经成为名副其实的“土地财政”1。

邵绘春认为，土地财政是指地方政府的财政主要依靠土地运作来增加收入，土地财政是增加财政收入的重要来源2。

岳桂宁认为，土地财政是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设资金的重要手段3。

候作前指出，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系4。

总结以上对于土地财政的定义，本文给出定义如下:土地财政是指地方政府为了缓解财政收入不足，利用手中的土地所有权和管理权，一方面通过土地出让获得直接收入，并以此作为财政收入的主要来源；另一方面是把与土地有关的税费收入作为财政收入的另一个重要来源。

（二）土地财政的形式
根据定义，土地财政作为地方财政的收入模式，主要形式有:
1、最主要的一个就是通过出让土地获得土地出让金。

这是分税制以来政府预算外收入的主要组成部分。

我国实行的是城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。

依照宪法“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”的规定，地方政府有权利向农民征收土地再以各种形式(一般为招、拍、挂的方式)出让从中获取土地出让金，也可对城市建筑拆迁再作为国有土地进行出让。

一方面，地方政府可凭借各种行政力量减少对于被征收者的补偿，即所付成本较小；另一方面，由于土地属于不可再生的稀缺资源，随着社会经济发展，必然出现供给量减少而需求量大增，这就导致了土地出让价格越来越高。

因此，综合两方面因素，地方政府从出让土地中获得的收入是巨大的。

这也使土地出让金收入成为地方财政收入的主要来源。

2、土地财政的另一个形式是与土地运作相关联的税收收入。

这属于政府预算内收入。

1994年分税制改革之后，由地方固定享有收入的税种主要有城镇土地使用税，耕地占用税，
1土地融资与财政金融风险
2土地财政的风险与对策研究
3我国地方政府土地财政问题研究
4从土地财政看我国地方财税制度的问题与完善
土地增值税，房产税，车船税，契税以及筵席税等5。

这里大部分税种和土地有直接关系。

具体来说，土地税费收入可以分为三个部分：与土地直接相关的税收收入（如土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税）；间接税收收入（如企业所得税，房产税以及由房地产业所创造的税收）；政府部门收费项目。

因此，土地运作以及与土地相关产业的发展所带来的税收收入也构成土地财政的一个重要部分。

二、土地财政的现状
目前，我国大部份地方政府都是以土地财政维持财政支出。

而且土地出让收入在其中起到举足轻重的作用。

数据来源:2006年北京统计年鉴，1999-2005北京财政年鉴
由表1可以看出，北京市在1998-2004年，土地出让收入的绝对值在迅速增长。

六年间翻了二十倍。

而土地出让收益在北京市财政收入中的比重也呈上升趋势，到了2004年，土地出让收入在财政收入中的比重甚至达到了76.06%。

这六年间，虽然北京市的预算外资金收入没有较大的变化，但是其构成却发生逆转。

1998年，土地收入只是政府预算外收入的一个组成部分，占24.06%的比例，但是到了2004年，土地出让收入早已超过预算外收入甚至达到了预算外收入的四倍。

这充分说明土地出让收益在北京市财政收入中的重要地位。

北京市作为国家首都，地方财政收入尚以土地财政作为支撑，那么别的城市状况如何呢？
表2 2000-2007浙江省财政收入与土地出让收入
52009年注册会计师全国统一考试辅导教材税法
6表1数据单位为亿元
7表2中数据单位为亿元
数据来源：2001-2008浙江财政年鉴
由表2可以得出，浙江的地方财政也是严重依赖与土地出让收入的，而且其土地出让收入的绝对值翻了7倍之多。

虽然在2004年，随着国家宏观调控政策的实施，浙江省圈地运动稍有放缓，但是随后又呈上升趋势。

因此，浙江省的财政收入模式也是典型的土地财政。

三、土地财政的成因
由于土地财政涉及了中央政府，地方政府，企业以及农民四方利益，因此其成因是复杂的，我们可以从这四个主体的关系之中寻找端倪。

（一）地方政府与中央政府之间的财税关系
在这一层关系中主要起作用的是财政分税制。

这一制度改革使得地方政府财政收入少、支出多的局面出现。

这也是土地财政出现的前导性原因。

1994年分税制改革确立了中央和地方在财税方面的关系。

财政分税制历经了“高度集权的统收统支”，“分灶吃饭的财政包干制”，再到94年的财政分税制，已经取得了不小的进步。

但是，94年分税制改革显然存在着弊端。

94年分税制改革规定了中央与省的税收划分办法。

第一，划分了中央和省地方政府的税收收入。

中央将好征收、税源广、税基宽的税种统统收归中央，而留给地方征收的都是一些税额较小、征收难度大的税种。

而在收入划分中，中央又独享了消费税、车辆购置税、关税等税种并共享了增值税、营业税、所得税的大部分收入8。

分税制使地方财政收入比之前下降了30%。

第二，省级以下的税收收入划分由省一级自行决定，这就导致了省级财政将财权上收的压力向下级财政转移，造成财权层层上收的局面。

与此同时，中央却将事权层层下放，这就会使地方财政“有支无收”。

94年中央与地方财政收入比重为55.7%和44.3%，而支出比重却达到了30 %和70%。

财政拮据的地方政府只好另辟蹊径，寻找另外可以增加收入的途径。

因此，分税制改革的弊病是导致地方财政“变穷”，形成“土地财政”的前导性原因。

也是根源性原因。

（二）地方政府和农民之间的征用关系
在这一层关系中主要起作用的是土地征用制。

这一制度使得地方政府过分依赖土地收益的局面出现。

由分税制改革导致的地方政府财政拮据迫使地方政府寻找可以增收的途径。

而在行政事业收费的管理越来越严的状况之下，能够抓住的“大头”就只有土地出让金了。

《中华人民共和国宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家依法实行土地有偿使用制度。

从法律上看，这可以作为地方政府收取土地出让金的法律依据。

我国的城市土地实行土地国有制，农村土地实行集体所有制。

因此，无论城市土地还是农村土地，都是全体人民所有的，所以征用土地或者转让土地等行为就必须对土地所有者给予补偿。

从本质上来看，收取的费用实质上就是使用者给所有者缴纳的地租。

那么，为什么地方政府可以从中获利呢？
农民的土地归集体所有，土地开发商要想使用，首先要由地方政府出面将集体土地征用，将其变成国有土地，然后再通过各种方式转让给开发商。

在这个过程中，地方政府是以该土地农产品产量作为基础估算价值的，即相当于按该土地一定时期内产出量的货币表现付给农民的绝对地租。

这样土地价格就很低。

同时又凭借各种行政权力压低征用土地的补偿费用，因此地方政府付出的土地征用费用额是相当低的。

但是在地方政府将土地出手给地产商时，却是以市场价格来衡量地价的，这就相当于以土地的位置、好坏付给的级差地租。

而这两者
82009年注册会计师全国统一考试辅导教材税法
的差距，有时可达几十倍。

地方政府就是这样获得了其付出的绝对地租与级差地租的差价——土地出让金的。

对于城市用地来说也是如此，地方政府可以直接将城市土地挂牌拍卖以换取土地出让金。

土地征用制使得地方政府不费力气就可以获得巨额预算外收入，这就形成了地方政府对于土地运作的依赖。

因此，土地征用制是导致土地财政的直接原因。

（三）地方政府和企业之间的融资关系。

在这个关系中，起作用的是被称为土地融资的制度。

这一制度使得地方政府财政依赖土地运作的状况加剧。

地方政府融资主要是通过财政途径和金融途径。

对于财政途径来说，土地运作会带来的一系列税费收入的增加。

比如在地方政府征用农民土地再卖给地产商的过程中，就发生了土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等一系列税收。

同时如果当地房地产业和相关产业发展，还会带动企业所得税，房产税以及由房地产业所创造的其他税收的增收。

这是一个互相关联的产业链条，牵一发而动全身。

因此，地方政府绝不会放弃这样省力又高效的融资途径。

对于金融途径来说，地方政府一方面可以通过手中掌握的土地提高自身的信用，凭借土地使用权和土地收益作抵押，使得自己在银行借款等方面更加顺利。

另一方面则可以以土地为筹码招商引资，加快地方的企业发展扩大，从而带来更多的税收。

因此，土地融资制的作用使得土地财政在大部分地方政府更加稳固，是土地财政的另一个重要原因。

（四）地方政府的自身原因
在地方政府内部，也存在着一个导致土地财政大行其道的制度——政绩考核制。

这一制度促使地方政府无节制的运作土地，甚至做出抬高地价等炒作行为。

目前我国对于官员的政绩考核完全依赖于GDP等体现经济发展水平的指标，而对于环境治理、社会保障、文化建设等内容因为不能量化而选择忽视。

因此，这就至使地方政府官员过分追求“看得见”的政绩，并以多缴纳税收、多创造GDP作为自己的核心任务。

而土地财政的出现不仅缓解了地方财政收不抵支的局面，还可以积累更多的财富以便于搞“政绩工程”，所以地方官员才会想尽各种办法征地卖地，推动房地产业的发展而不顾土地财政带来的一系列恶果。

因此，政绩考核制的存在是土地财政大行其道的辅助性原因。

四、土地财政的正负效应
（一）土地财政的正效应
土地财政有其产生的历史背景也有其积极作用。

一方面，地方政府征用土地，将农村耕地变为城市用地，或对城市内土地进行拆迁改建，首先就使中国的土地资源得到了盘活，推动了城市化和城市建设的进程。

另一方面，在地方政府财政困难时期，土地财政确实缓解了财政困难，否则庞大的市政建设开支、社会保障开支等都无法实现，这对于城市的稳定发展也是有其积极意义的。

（二）土地财政的负效应
与此同时，我们也要看到土地财政已经暴露的弊端。

1、从宏观来看，土地财政使土地收益的代际和谐遭到破坏
按照现行法规规定，土地使用权出让的最高年限分别是：居住地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或者其他用地50年9。

由于我国土地不能买卖，所以又规定了土地批租制度并规定土地出让的最低年限为40年和最高年限70年。

地方政府在出让土地时，按照年限累计出的地租做了一次性
9《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定
收取。

这样，就相当于地方政府把未来几十年的土地方面的收益都一次性收取了并用于当前几年的城市建设。

也就是说，我们不仅提前预收，还提前预支了后代的土地收益。

虽然可以认为地方政府一次性有了大量可支配收入可以集中力量大规模搞城市建设，但是，我们却不能忽视因为较高积累率带来的浪费、重复建设等现象。

土地资源是有限的，如果仅为获得短期高额收益，势必损害子孙后代的利益。

2、从微观来看
（1）被征地农民的利益被侵犯
从导致土地财政的第二个原因来看，土地征用制毫无疑问使农民的权益遭受损失。

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予补偿。

《中华人民共和国物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征集集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

虽然法律规定了要对被征地者予以补偿。

但是从现实操作来看，农民靠“卖地”得到的收入非常有限。

有数据显示，在征地的全过程中，政府所得约占60%-70%，村一级集体经济组织得25%-30%，农民仅能得到5%-10%。

但是，每征一亩田地就有1.5个农民失业。

按照《全国土地利用规划纲要》，2000年到2030年的三十年间，将有5450万亩耕地被占用。

也就是说，农民被征地后，不仅没有得到出让土地应该获得的收入，反而失去了赖以生存的生产资料。

再加上现今社保体制的不完善，失地农民的生活完全得不到保障，以致形成就业无岗、种田无地、社保无份的状况。

（2）房价过高，房地产泡沫出现。

目前，我国大部份地方政府都是以土地财政维持财政支出。

而地方政府最为明显的表现就是推高房地产价格以得到两方面的利益。

房地产商与地方政府利益的相一致也是我国房地产价格居高不下的重要原因。

由于土地财政导致的土地价格猛抬，房价只升不降无疑将形成房地产泡沫。

对于普通消费者来说，无力购房，影响社会和谐。

（3）地方政府极易滋生寻租等腐败行为。

在土地运作的全过程中，可以滋生腐败行为的主要有两个方面。

一是压低地价，二是抬高市价。

通过这样的炒作土地手段达到地方政府获得更多财政收入的目的。

这其中，就不排除一些地产商为了自身利益大搞权钱交易，寻租涉租行为屡见不鲜。

五、结论和相关的政策建议
土地财政作为一个阶段的权宜之计绝不能贯穿我国地方政府财政的整个进程。

我们必须改变这种不正常的财政收入模式，保证我国地方政府财政的良好运行。

（一）赋予地方政府合理的财政权利。

解决土地财政要从根本入手，首先保证地方政府有合理而充足的财政收入。

其次要保证地方政府有合理的财政支出。

即对财权、事权的范畴做出双重调整。

具体来说，第一，可以把营业税和城市维护建设税收入全归地方；合并房产税和城市土地使用税，开征物业税（土地出让金暂不入内），形成一个整体的房地产税系；与此同时确立地方主体税种，保证地方政府的财政收入。

另外，也可支持地方政府发债。

第二，加大中央对地方的转移支付力度。

第三，扩大中央对地方公共设施建设的支付范围。

尽量减少地方政府的支出。

总之就是扩大财权、缩小事权。

（二）改变土地出让金的征收和补偿机制
1、根据我国现行土地管理法的规定，农民没有分享到土地出让后的增值部分因而利益受到了极大损失。

因此我们可以探讨一条农村集体土地不须经地方政府转为国有土地才可进
行转让的道路。

我国宪法、土地管理法、物权法规定的征地补偿机制都是在“为了公共利益”的前提下进行的。

那么当征地的目的不是为了公共利益时，农村集体土地是否也可以被开发商直接征收。

如果这个道路可行，那么农民就可避开地方政府直接与开发商交易从而获得与土地市场价值相符的补偿金。

而地方政府从中扮演的角色只是一个批准人和征税者。

这样，不仅使农民利益得到维护，还使地方政府大部分脱离了“土地财政”的模式而只收益税费部分。

但是笔者认为，就目前地方政府的境况来看，可能性很小。

而且涉及土地国有与私有的模糊界限，也不容易实施。

2、土地出让金由一次性征收改为按期征收
一次性征收50-70年的地租作为土地出让金是不合理的。

应该改变此种征收模式为按期征收。

这样不仅可以减少地方政府一次性获得大量收入而产生的对于土地收益的依赖，而且将受益分散至以后各年份，可以解决代际不公平问题。

（三）规范地方政府在财政收入过程中的行为
在保证地方政府可以获得合理数额的财政收入前提下，为防止地方政府过分追求经济效应而仍旧依赖土地谋取暴利的状况发生，改变政绩考核内容，不以单纯经济发展指标判高低也就成为破解土地财政的举措之一。

改变政绩考核内容，就是在原有的经济发展指标之外加上就业、社保、教育、生态等内容。

当一个地方政府满足于合理的财政收入而不是过分追求看得见的政绩时，炒作土地的行为产生的可能性将大大降低。

虽然将一些不可量化的指标加入政绩考核有一定的困难，但是破解土地财政，也需要在这方面加大努力。

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