公共治理理论研究的难题

公共治理理论研究的难题

“治理”术语有着悠久的语源学渊源，如拉丁文中的“ｇｕｂｅｒ

ｎａｒｅ”、希腊文中的“ｋｙｂｅｒｎ？ｎ”、“ｋｕｂｅｒｎｅ

ｔｅｓ”，它们指代的是“古代的船长或舵手”。古希腊哲学家柏拉

图则把“ｋｕｂｅｒｎｅｔｅｓ”一词解释为“掌舵或操纵的艺术”。

一、公共治理理论研究的现实背景

Ｒｈｏｄｅｓ在对英国政府的分析中认为，“空洞国家”概括了当前

英国政府已经发生的和正在发生的变化：“私有化以及公共干预范围

的缩小、中央与地方政府部门（相对于其它可选择的服务系统，如中介）功能的缺失、英国政府（相对于欧盟）功能的缺失等。”［１］

６６１国家空洞化实质上是指公共部门变得碎片化，而这种碎片化使

得政府执行中的控制力减弱。“公共服务，如社区照顾，是由包括中

央部门、地方当局、卫生部门、中介、私营企业以及志愿性组织在内

的组织网络来提供的……实际上，在２０世纪８０年代，英国政府增

加了提供主要公共服务的组织网络的数量。”［１］６６２不过，当

网络增加的时候，诸多复杂组织的调控变得困难，政府的调控能力也

受到质疑。Ｋｅｔｔｌ指出，“因为合同外包，政府发现他们自己正

处于复杂的公私关系的风口浪尖上，而对这种公私关系的认识和理解

却非常模糊。政府仅仅保留松散的影响力，不过却要为一个他们缺少

真正控制力的体制负责。［２］”Ｒｈｏｄｅｓ也认为“英国已经通

过重新唤起政府对资源的掌控来弥补介入控制的缺损，分散的服务供

给与集中的财政控制并肩同行。那些不介入的控制不可能给予政府充

足的影响力以调控网络，国家空洞化侵蚀了政府的协调与计划能力。”［１］６６２无独有偶，Ｆｒｅ－ｄｅｒｉｃｋｓｏｎ在对公共管理

发展的描述中提到，“公共管理正在稳步向前发展……趋向于协调理论、网络理论、治理理论以及制度构建和维持理论。公共管理在理论

和实践上，正重新定位自己以应对分散国家所带来的各种麻烦问题。

简言之，重新定位的公共管理是一门力图使碎片化和不完整的国家运

转起来的政治科学。”［３］７０２当然，并不是所有的学者都认同

这种“分散国家”的说法，不过国家的分散化却是事实。Ｓｃｈｉｃｋ也认为，“国家已经被弱化，地方分权使得资源和权威从中央向地方转移；独立中介从它们原本附属的国家手中获得经营自主权；世界组织侵占了国家一些非常重要的功能，包括刑事司法，国防和经济政策；非政府组织已经成为公共服务的提供者，并往往在国际论坛中扮演准政府的角色；市场也日益被用来提供公共服务。”［４］９４－９５Ｐｉｅｒｒｅ则认为，“治理的兴起不应被看作是国家的衰败，而应该是国家适应外部环境变化的一种能力的体现。”［５］３在他看来，国家空洞化不是一种零和博弈，治理的兴起会增加国家对公民社会的控制。因此，Ｐｉｅｒｒｅ更愿意将国家的空洞化看作是一种转变和改革，而不是国家的弱化。丹麦政治学家Ｓｏｒｅｎｓｅｎ同样对国家的碎片化属性与现状有所关注，她认为，“国家并不是作为一个统一体，而是作为一套既联系又分割的机构与制度而行动的。首先，国家已经成为一个分化、碎片化以及多中心的组织综合体，这一复合体是通过几乎正式化的网络来保持良好状态的；其次，治理往往通过公私参与者的网络关系来推动，国家与社会的分界线已经变得模糊。”［６］１００

二、公共治理的概念界定

公共治理并没有形成一个普遍认同的概念，西方学者都明确表明公共治理概念界定的困难。Ｐｉｅｒｒｅ与Ｐｅｔｅｒｓ认为，治理的概念是“出了名的含糊不清”［７］７；Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ则认为，治理一词的概念模糊正是“治理这一学术术语成功的秘诀”［８］２５；Ｋｏｈｌｅｒ－Ｋｏｃｈ与Ｒｉｔｔｂｅｒｇｅｒ也指出，尽管做了大量努力，“但是关于治理的概念化仍存有迷惑”［９］２８。尽管如此，仍有诸多学者对治理的内涵做出了解释。Ｒｈｏｄｅｓ认为治理至少有六种用法：“①最小化政府。重新界定政府公共干预的范围和形式，并强调市场和准市场在公共服务提供中的功能与作用；

②私营部门的治理。治理不是关于公司事务的运转，而是给予全面的方向指导，监督管理层的执行……所有的公司不仅需要管理，也需要治理；③新公共管理。新公共管理与治理有相通之处，掌舵不仅是新

公共管理的核心，也是治理的同义词。新公共管理关注竞争、市场、

顾客、产出，这与奥斯本和盖布勒所说的公共部门要‘更少的统治’（更少的划桨），而要‘更多的治理’（更多的掌舵）不谋而合；④

善治。这是世界银行组织针对第三世界国家提出的治理规划，要求政

府能够发挥相对应的系统作用、政治作用、行政作用；⑤社会神经系统。由政府一个中心主体进行管理存有局限性，单一的权威主体已经

不存有，代之而起的是多个主体；⑥自组织网络。它由需要相互交换

资源（如资金、信息、技术等）的政府、私营部门、非政府组织共同

构成，以实现目标并使效益最大化。”［１］６５３－６５８在六种

用法中，Ｒｈｏｄｅｓ更倾向于自组织网络的治理应用，并将治理看

作是网络的自治管理。Ｓｔｏｋｅｒ在其最早的关于治理的论文《作

为治理的理论：五个论点》中提出了五个核心论点：“①治理关注一

系列源于政府但又不限于政府的公共机构和参与者；②治理明确指出

在解决社会和经济问题的过程中存有边界和责任上的模糊；③治理明

确肯定了在涉及集体行动的公共机构之间存有权力依赖；④治理意味

着参与者将形成一个自治性的自组织网络；⑤治理认为政府办好事情

的能力并不是依赖于政府的权力与权威，而是能够利用新的工具与技

术实现调控与指导。”［１０］１８这五个论点意在提醒我们关注治

理的复杂性，以及参与其中的政府组织与非政府组织之间的相互关系。Ｓａｌａｍｏｎ则把治理的兴起看作是一场革命，“这场革命的中心

不仅是政府活动范围和规模，也是政府行为基本形式的根本转变。公

共活动的工具以及用于解决公共问题的手段都在大量激增。以前，政

府的行为被主要限制在由官僚组织直接提供公共产品和服务上，而现

在政府的行为包括很多令人眼花缭乱的借贷、抵押、合同、社会规制、经济规制、保险、税收支出、优惠购货券等等。”［１１］１６１１

Ｌｙｎｎ则把治理的重点放在满足公共需求的责任和能力的分化上，

认为治理变成了协调不同行为者趋向共同目标的纵向和横向手段的集合。“治理包括社会制度、法律、规则、司法裁决、行政活动，这些

都能够约束、规定并保证公共目标与服务的提供。”［１２］７尽管

学者们对治理有各自的解释，但也达成了最起码的一致，即认为“治

理的实质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”