003、深圳三十多年城市更新回顾及其下一阶段思考

深圳三十多年城市更新回顾及其下一阶段思考
缪春胜
摘要：深圳作为全国城市更新走在前列的特大城市，其更新实践对全国其他城市具有重要的先行试验、探索和借鉴意义。

文章结合节点性历史事件，将深圳三十多年的更新改造历程划分为起步、探索、发展与快速推进四个阶段，并重点对当前快速推进阶段的管理机制、实施进展、取得成绩、存在问题、原因剖析等内容进行了详细论述，最后还对下一阶段的城市更新发展提出思考和建议。

关键词：三旧改造，城市更新，回顾检讨
改革开放三十多年，是深圳快速城市化的三十多年，创造了人类城市建设史上的一个奇迹。

作为城市化进程的伴生品，国内外众多城市都存在着或曾经存在过旧村旧城现象。

深圳由于城市建设的历史短、速度快、规模大，在短短三十年间由“小渔村”蜕变成为现代化大都市，其更新改造的问题尤其典型和突出。

同时，深圳作为全国城市更新走在前列的特大城市，其城市更新实践对全国其他城市具有重要的先行试验和探索意义。

研究深圳三十多年的更新改造历程，特别是近几年来快速推进的城市更新活动，可为其他城市提供参考和借鉴。

1 深圳更新改造的四阶段
三十多年的快速城市化过程，给深圳更新改造带来了三十多年的历史。

回顾深圳三十多年的更新改造1历程，以重大历史事件的发生为节点，可将深圳城市更新的发展划分为起步、探索、发展与快速推进四个阶段，具体内容如下：
1.1 起步阶段——1980-1990年
以1980年经济特区成立为起始节点，深圳拉开了城市建设的大幕。

一个南海之滨的小村镇，要跃变成为一个规划蓝图上的“大城市”，最早启动的更新活动便是原罗湖旧城区的改造，这也是深圳更新改造迈出的第一步。

本文将此阶段称之为深圳更新的“起步”阶段。

该阶段的主要改造对象是旧城区，其中罗湖区是重点改造区域。

旧城改造工作主要由1早期称谓为旧城改造、旧村改造、城中村改造、旧工业区改造，自2009年后统一称为城市更新。

市建设、国土、规划等主管部门推动，实践范围集中于罗湖区。

通过数年的努力，罗湖东门商业老街区等旧城区的面貌得到了有效改善。

据档案记载，该阶段主要发生了以下几个重要事件：（1）1981年12月29日，深圳特区发展公司与香港新世界旅行社签约，合作改造深圳旧城区；（2）1982年1月29日，市政府批准市发展公司与香港深城投资公司合作改建旧城区的合同，协议投资1.5亿港元，合作年限30年；（3）1989年，《罗湖区旧城规划》由罗湖区建设局（国土局）委托中规院编制完成。

1.2 探索阶段——1990-2003年
随着深圳经济特区的快速建设与发展，大量的土地资源被消耗，带来的是原农村的集体土地被逐步征用作为城市发展用途，原居民居住点在城市快速建设过程中被孤立成一个个“旧村”。

与此同时，农民的居住水平和收入迅速提高，私人建房出现了高潮，旧村问题开始凸显。

为快速、有效地解决“旧村”问题，深圳市政府于1991年5月24日成立了旧村改造领导小组，负责全面统筹全市的“旧村”改造工作，由此拉开了深圳更新第二阶段——“探索”阶段的序幕。

该阶段的改造对象聚焦于“旧村”，方式以拆除重建为主。

在1991年这一年的时间里，由时任主管李传芳副市长主持召开了旧村改造领导小组三次会议，对旧村改造机构、旧村改造的市与区职责分工范围、旧村改造的原则和方法、旧村改造的进度等系列问题进行重点商议，同时制定两批次的旧村改造计划。

由于主管机构初设，政策制定尚处于探索阶段，旧村改造工作推动乏力，实际动工的旧村项目数量有限，泥岗村、赤尾村、上步旧村、渔民村、蔡屋围算是其中较为成功的案例。

至2000年初期，剩余的旧村改造计划因各种原因推动不下去，成为下一阶段的历史遗留项目。

1.3 发展阶段——2004-2009年
2004年10月28日深圳市委、市政府召开“全市城中村改造暨违法建筑清查工作动员大会”，11月5日市城中村改造工作办公室正式成立，从此拉开了在全市范围内全面推进城中村改造的帷幕。

本文将该阶段称之为深圳更新的“发展”阶段。

该阶段改造对象拓展至城中村、旧城、旧工业区三种类型，方式拓展至全面改造（拆除重建）和综合整治两种。

05-09年期间，全市共提出全面改造计划200项，涉及改造用地规模19平方公里。

其中，城中村改造计划137项，旧城改造计划33项，旧工业区改造计划30项。

另外，还提出城中村综合整治计划167项，涉及投入资金21亿元，具体见下表1。

表1：05-09年年度的改造计划汇总表
数据来源：深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局），城市规划公告，各年度城中村改造计划公告等。

城中村综合整治是该阶段主要的改造活动，推进速度较快。

从2005年开始，政府每年投入数亿元资金负责推进城中村综合整治，整治的目标是以消除重大安全隐患、完善市政基础设施为重点。

据相关统计资料显示，该阶段全市有152个城中村综合整治项目开工，截止2009年有105个项目完工，完成率达70%，完工面积约8.2平方公里。

城中村全面改造（拆除重建）项目推进速度较为缓慢。

相比上一阶段，该阶段的城中村改造取得了一定的成绩，其中渔农村、水库新村、岗厦村等城中村改造取得突破性进展，基本达到规划预期的效果。

该阶段城中村拆除重建推进较慢的主要原因包括：特区内改造项目普遍存在改造用地问题，规划目标与改造政策仍存在较大矛盾；拆迁等主要问题难以从根本上解决，拆迁中“钉子户”漫天要价的现象出现；配套政策尚不完善，改造专项规划与法定图则之间的法律地位关系尚未明确等。

1.4 快速推进阶段——2009年至今
以2009年8月25日广东省颁布的《关于推进“三旧”改造推进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）为标志，深圳吹响了全面推进城市更新（“三旧2”改造）的号角，进入了快速推进的阶段。

该阶段最重要的特征，便是形成了以《办法》及《实施细则》为核心的系统政策体系。

2根据广东省78号文精神，“三旧”指旧城镇、旧厂房和旧村庄。

图1：以《办法》及《实施细则》为核心的“1+N”更新政策体系示意《深圳市城市更新办法》（深府第211号，以下简称《办法》）于2009年12月1日正式施行，为深圳城市更新活动的开展奠定了重要的法制基础。

《办法》作为国内首部关于城市更新的政府规章，提出了城市更新的概念，适用的更新对象实现全覆盖，包括旧村、旧城、旧工业区等多种类型；首次提出了城市更新单元规划制度以及实行科学的计划管理机制，提出了多种改造方式，规范了城市更新的运行程序。

《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号，以下简称《实施细则》）作为《办法》的配套性规定，重在对《办法》的规定进行细化和补充，主要呈现出五大亮点：（1）保障公共利益，实现多方共赢；（2）缩短审批时限，加强进度监管；（3）强化公众参与，实现规范操作；（4）坚持市场运行，强化政府引导；（5）明确部门分工，实现管理下沉。

可以说，《实施细则》对规范深圳的城市更新行为更上了一层楼。

该阶段的城市更新活动得到了快速、全面推进，城市更新已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间的主要方式。

截止2013年年底，全市已列入计划项目407个，完成规划审批229项，实现用地出让190宗，建设实施完成并上市销售项目27个。

本文第二部分将对该阶段的内容进行详细论述。

1.5 小结
简要回顾深圳四个阶段的更新改造活动，不难发现以下几个主要特征：
更新改造对象得以逐渐拓展。

从80年代的起步阶段的旧城改造开始，90年代开始拓展至旧村改造；到2004年后，更新改造对象更是拓展至城中村、旧城、旧工业区三种类型；2009年《办法》更是将更新对象放开至城中村、旧工业区、旧住宅区、旧商业区等多种类型。

深圳更新改造对象的逐渐拓展，与当时的城市建设与城市发展阶段密不可分。

图2：更新改造对象拓展示意
更新改造方式呈现多样化。

80-90年代的改造方式主要是拆除重建；至2000年左右，随着房地产市场的蓬勃发展，旧村改造的成本越来越高，房屋拆迁的难度越来越大，一味地拆除重建已逐渐行不通，综合整治方式应时出现。

虽然综合整治是政府投资，但在当时的发展环境下得到了快速发展。

到第四阶段，《办法》和《实施细则》鼓励在拆除重建和综合整治方式之外，可以对建筑物本身进行功能改变，以实现最大程度地保留城市发展的印记。

不难发现，随着时间的推移，深圳更新改造的方式多样化的特征已逐渐明显，这也是深圳城市发展的一种自相适应现象。

图3：更新改造方式变化示意
更新改造速度逐渐加快。

80年代的旧城改造和90年代的旧村改造，实际推动的项目数量并不多。

至2004年后，城中村的综合整治得到了较快推进，为城市面貌的再造发挥了重要作用。

特别是2009年《办法》和《实施细则》出台以后，深圳的更新改造活动实现了向全市域全对象的快速推进。

深圳更新改造的速度越来越快，与房地产市场的蓬勃发展、深圳城市的快速建设等因素密切相关。

2 当前阶段的城市更新进展与检讨
以2009年为始点的深圳新一轮更新改造活动，在实践和推进过程中取得丰硕成果的同时，也遇到不少问题。

下文将重点对该阶段的实施管理机制，计划、规划和用地实施进展情况，以及实施检讨和原因剖析等内容进行详细阐述。

2.1 更新单元制度及管理机制
2.1.1 更新单元制度确立
2009年颁布的《办法》确立了深圳城市更新实行更新单元规划和计划管理制度，并严格规定了拆除重建类的城市更新活动必须以制定城市更新单元规划、纳入城市更新单元计划为前提条件。

自此，深圳拆除重建类城市更新以“更新单元”为单位的实施制度得以确立。

图4：城市更新单元计划、规划、用地三阶段示意图
2.1.2 更新单元计划管理
目前深圳市城市更新实施单元计划管理机制，可以说是“具有深圳特色的城市更新计划体制”。

列入全市城市更新计划“盘子”的更新项目，方可编制更新单元规划以及启动后期的项目实施，可以说更新单元计划是深圳城市更新项目要面临的第一道门槛。

为规范全市的更新单元计划申报，深圳市出台了《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》，对拟列入计划的更新单元划定标准、申报主体、更新意愿、申报途径、申报材料等准入条件进行了规则和标准设定。

更新单元计划执行常态申报机制。

为完善城市更新单元制度以及鼓励城市更新开展，深圳市面向准备立项的城市更新项目，建立了常态申报管理机制。

即符合条件的计划项目，随时可向主管部门进行申报，真正做到“成熟一个，推动一个”。

更新单元计划执行年度清理机制。

为加快推动更新项目的实施以及规范城市更新的市场秩序，更新政策对纳入计划的城市更新单元提出要求，自公告之日起一年内未能按规定要求完成城市更新单元规划报批的计划（项目）将予以清理。

可以说，更新单元计划如同“水阀”一般，起着控制深圳全市城市更新节奏的重要作用。

2.1.3 更新单元规划管理
更新单元规划的法定地位趋同于法定图则。

按照深圳市更新单元规则设定，经深圳市城市规划委员会下属建环委（地位等同于图则委）审批通过的更新单元规划，可替代原法定图则确定的规划内容，直接作为后期行政许可的法定依据。

更新单元规划的编制，基本相当于在原法定图则覆盖区域开了一扇“天窗”。

2.1.4 更新用地出让管理
更新用地执行协议出让制度。

根据《办法》第三十五条规定：“权利人拆除重建类更新项目的实施主体在取得城市更新项目规划许可文件后，应当与市规划国土主管部门签订土地使用权出让合同补充协议或者补签土地使用权出让合同，土地使用权期限重新计算”，该规定意味着城市更新项目的土地使用权可以通过协议方式出让。

协议出让方式相比较现行的经营性用地执行的“招拍挂”方式而言，土地获取方面拥有更多的优势，更新用地协议出让的的规则大大地提高了城市更新实施的积极性。

2.2 更新单元计划、规划与用地实施进展
2.2.1 更新单元计划
全市城市更新单元计划规模大，分布广。

2010年至2013年底，全市列入更新单元计划（以下均简称为“计划”）项目共407个，涉及拆除用地规模35.3平方公里，项目平均规模达8.7公顷。

从空间上看，已列入计划的城市更新项目，在全市空间分布上基本呈“遍地开花”的状态。

图5：2010年至2013年深圳市列入更新单元计划情况
数据来源：深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局），城市规划公告——各年度深圳市更新单元计划公告。

（下同）
图6：2010年至2013年深圳市列入更新单元计划的空间分布示意图
2.2.2 更新单元规划
更新单元规划批准量大，住宅类和商业类批准建筑面积占据绝大部分。

截止2013年底，全市已批更新单元规划共229个，涉及拆迁用地面积19.4平方公里，开发建设用地13.7平方公里，项目平均开发建设用地规模达6公顷。

实现土地贡献5.7平方公里，土地贡献率达30％。

规划批准计容建筑面积达6760万平方米，其中住宅类和商业类建筑面积占据86%（具体见下图7），项目平均建筑规模29.5万平方米，平均容积率4.9。

图7：已批更新单元规划各项建筑面积分类示意图
2.2.3 更新用地出让与建设实施
更新用地出让成绩显著，实施建成更新项目市场影响大。

截止2013年底，深圳已签用地合同项目达102个，涉及拆迁用地面积6.3平方公里，出让用地面积4.4平方公里，涉及建筑面积1800多万平方米。

基本建设完成项目（含全面建设完成）共27个，涉及建筑面积600多万平方米，对当前的房地产市场产生了重大的影响。

2.3 实施评估与原因剖析
2.3.1 取得成绩
城市更新涉及面广，每一个环节存在问题都会影响整体的进展。

当前深圳城市更新取得的成就可以说是喜人的，城市更新已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间、优化城市结构、促进特区一体化建设的核心手段。

对深圳当前阶段而言，城市更新活动的重要性甚至超过了新建活动。

简要回顾，深圳当前阶段的城市更新取得的主要成就主要包括以下几个方面：创设性地提出了城市更新单元制度。

深圳城市更新政策创设了城市更新单元制度，对零散土地进行整合和整体规划，有利于落实各项规划指标、协调各方利益平衡，以及城市公共利益优先落实。

市场参与更新的积极性得到充分调动。

深圳城市更新坚持政府引导、市场运作的原则，政府、业主、市场三方共同参与的实施机制和利益平衡的三赢局面初步得以构建，充分尊重了市场经济规律，发挥了市场主体的积极性和主观能动性，更新单元计划、规划和用地出让取得的成绩骄人。

规划统筹保障公共利益，更新项目平均实现30%贡献率。

深圳更新政策确立了优先保障公共利益的制度，规定城市更新单元须提供不少于15％和3000平方米的用地的独立用地，无偿移交给政府，用于建设城市基础设施、公共服务设施和城市公共利益项目。

实际上，根据已批229项更新单元规划数据统计，单个更新项目的平均用地贡献率达30%。

此外，城市更新对深圳城市的发展起着积极的推动作用，主要体现以下方面：
拉动了经济增长。

2013年1至9月，城市更新实际投资额达257亿元，占全市固定资产投资比例从2009年4%上升到15%，占房地产投资总额的比例从2009年的15%上升至42%。

促进了产业转型。

目前已纳入城市更新计划的产业升级项目共计73项，其中43项已获得规划批准，更新改造后将提供800余万平方米的产业用房。

不仅能为产业发展提供了更加集约、优质的空间保障，也能为园区和从业者提供了现代、多元的配套服务。

稳定了房地产市场供应。

2013年前三季度，全市普通商品房新增供地5.5公顷，而城市更新供地达56.5公顷，占比从2009年的16%跃升至91%。

深圳市住宅用地和普通商品房供应的拐点已经出现，城市更新已成为用地供给的主要来源，有效弥补了新增住宅用地的不足，对房地产市场调控起到了积极作用。

保障了民生事业。

目前，城市更新已规划落实中、小学51所，幼儿园130所，医院2家、社康中心103家，公交首末站34个，配建了保障性住房约5.5万套（面积约191万平方米），打通了一大批多年难以解决的断头路，落实了一大批社区公园及养老设施等民生项目。

2.3.2 存在问题
深圳当前阶段的城市更新取得了一定的成绩，但城市更新是一项艰巨的系统工程，还存在以下几个亟待解决的问题。

以拆除重建为主，综合整治和功能改变活动少。

虽然《办法》提出城市更新包括拆除重建、综合整治和功能改变三种方式，但当前实际推动的主力仍是拆除重建，综合整治行为自2010年大运会结束后，基本处于停滞状态。

功能改变则由市场自发地进行，政府暂无相关扶持政策出台，实施完成的数量和规模有限。

局部更新和小地块更新的特征突出，统筹作用有待加强。

从近四年的更新单元计划用地规模变化图中（图8），不难发现更新项目规模有着变小的趋势，小项目更新是当前阶段更新实施的主动力。

当然，在计划申报阶段仍然会有数十公顷的“大项目”，但此类项目一般都是在“圈地”或“项目囤积”，实际先期动工的都是其中一个小地块，其他区域的更新实施在后续开发中难以得到保障。

小项目更新模式使得更新单元的统筹作用难以体现，“更新单元”容易演变成为“更新项目”，不利于片区整体空间效果实现和片区大环境提升，也使得大型公共或基础设施的落地难度逐渐加大。

图8：2010年至2013年深圳市列入更新单元计划平均用地规模变化情况对片区或区域级基础性支撑设施的供给不足。

以“1万平方米”为底线的更新单元模式，难以满足对支撑片区或区域发展的大型基础性设施的供给。

面对小项目遍地开花的更新市场现状，片区或更大区域层面的基础性设施才是支撑城市未来发展的关键，也将是制约未来更新项目推进的重要刚性因子。

“屯项目”或“圈地”现象明显，更新实施率有待提升。

在目前政府引导、市场运作的模式下，市场对推动更新发挥了积极的作用，但政府对市场的监管总难以让人满意，好拆好建、地段好的更新地区容易被开发商圈掉，屯项目、倒卖项目的市场乱象在当前阶段仍然不少，且没有得到有效遏制。

此外，从计划立项、规划批准、用地合同签订到实施完成四个阶段，项目推进数量呈明显的缩小态势（具体见图9），进入下一阶段的项目数量占上一阶段的比例约为40%，最后实施完成的更新项目数量和规模仅占计划量的9%。

图9：更新单元计划、规划、用地出让和建设完成的项目数量和规模变化情况对容积率和规划功能调整的态度不够严谨。

更新单元规划在保证业主、开放商、政府等多方主体利益平衡的大方向下，容易受市政府要求城市更新快速推进或“市场”要素的干扰，对更新单元内用地的容积率和规划功能调整的论证不够严谨，规划“放水”的现象出现难以避免。

2.3.3 原因剖析
城市更新本身是一项涉及多要素与多利益平衡的系统性、综合性工程，必然是过程复杂、历时漫长、不确定性大。

同时，城市更新的推进需要循序渐进，结合社会经济发展的宏观环境，从物质形态规划到政策体系、管理机制、运作机制等制度设计进行综合性探索、总结、调整，规划。

在此客观背景下，不确定性将贯穿规划本身，规划实施中出现偏差也是正常的、必然的。

当前阶段的城市更新是受土地财政控制的、市长所需要的大规模开发活动，是市场所需要的一场利益分享“盛宴”。

深圳当前的新增潜力用地非常有限，全市仅50平方公里左右，而且不少区域仍处于待填海状态，这对于一个特大城市发展的制约影响是非常大的，因此城市更新成为当前发展阶段的必然选择，“存量空间”再利用便成为深圳当前阶段的主动力。

同时，受时下GDP考核和土地财政（虽然深圳土地财政占比相比内地其他城市要小得多）的影响，城市更新带来的大规模开发活动是市长所需要的，也是市场所喜欢的。

市长和市场也因此成为城市更新，特别是拆除重建类城市更新“台前幕后”的重要推手。

3 对深圳下一阶段更新的思考和建议
深圳经历“以数量取胜”快速推进的第四阶段之后，必将进入“速度放缓、质量优先和公共利益主导”的下一个发展阶段。

结合深圳城市更新前四个阶段的发展与特征，对下一阶段的城市更新本文提出以下几点思考和建议：
3.1 加强计划引导和规划管控
更好地发挥更新单元计划的空间引导作用。

下一阶段对城市更新单元范围的划定，政府需适当地发出更多的声音，不能完全由市场（开发商）和社区（股份公司）来主导。

同时，从城市全面、有序发展的角度，政府也应该对更新单元的区域进行合理地引导，出台相关扶持政策引导市场对利益偏低但对城市发展非常重要的地区进行有序地更新，同时采取有效手段消化掉市场剩下的、难啃的‘骨头’，以实现城市或者片区的全面发展，有效避免城市更新产生或导致的“碎片化”。

变“项目更新”为真正的城市更新，从单个项目更新走向加强片区统筹。

检讨当前阶段的“项目更新”推进模式，回归“城市更新单元”制度设立的初衷，下一阶段需要加强对小项目更新的实施管控，加大规划对更新地块的统筹作用。

同时，在全市城市更新专项规划和更新单元规划之间，增加“更新统筹片区规划”层级，构建从更新单元规划、更新片区规划到全市更新专项规划的更新规划体系，实现从微观开发控制、中观统筹协调和宏观目标调控的整体目标。

强化对更新单元容积率和用途变更的管控思路。

下一阶段的城市更新需要适度放缓推进的速度，对更新单元内地块容积率和规划功能变更采取更谨慎的态度，容许更长时间的讨论和思考，以及更多的公众参与，最大程度保障公平。

3.2 统筹推进拆除重建、综合整治、功能改变三种更新
在下一阶段的城市更新中，需要出台综合整治和功能改变相关扶持和鼓励政策，加大扶持力度，加快综合整治和功能改变类更新的推进速度，扩大实施规模。

有效改善目前拆除重建类城市更新单兵突进的局面，实现拆除重建、综合整治、功能改变三种更新齐头推进局面，科学、规范、有序地引导全市各类城市更新活动的开展。

3.3 重视片区或区域级重大基础性设施供给
在当前快速推进阶段的实施经验中发现，小项目推进导致片区或区域级重大基础性设施的供给不足的问题，需要在下一阶段的更新中得到较好地解决，更需要从片区或更大层面考。