制定和实施全国煤炭消费总量控制方案

收稿日期：2013-12-17

作者简介：陈丹，女，美国自然保护协会高级分析员，主要从事环境空气质量改善以及环境科学研究工作

随着城市化和经济扩张，全国性的空气污染趋势将会继续恶化。在应对空气污染中，“国十条”提出“通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、增加非化石能源利用强度等措施替代燃煤。”这些措施引起了人们的注意和担忧。目前在主要煤炭基地批准了许多新建燃煤电厂项目，一些煤制天然气项目也拿到了路条，估计2020年要达到500亿m3的生产量。许多人担心环境污染的转移。显然，要与京津冀、长三角和珠三角的煤炭削减方案同步，其他地区也应控制煤炭消费量水平。各区域、省和城市都应该制定本地环境容量指标，遵循“空气质量不得恶化”的基本原则，才能有效地降低全国各地PM2.5空气污染。因此，制定和贯彻实施全国、各地区和主要耗煤部门的煤炭消费总量控制目标势在必行。

2 煤炭消费总量控制触发新一轮能源部门改革

煤炭消费总量控制方案已得到国际经验印证并可供借鉴。在五六十年代，发达国家的能源消费主要依靠煤炭。煤炭的消费带来了许多环境和公众健康的问题，例如1952年12月伦敦烟雾事件，一周之内造成几千人因空气污染而死亡。同期的欧洲和美国许多大城市煤烟笼罩，对公众的身体健康和经济发展造成了很大的影响。七十年代保护环境的公众运动的兴起，也是环境破坏和城市空气污染所促成的。发达国家利用当时可以大量获得的石油和天然气资源，代替了煤炭。世界的能源消费从煤炭时代进入了石油消费的新阶段。煤炭的消费也从主要能源退居到次要的地位。2012年全世界能源消费结构中，煤炭占29.9%，石油占33.1%，天然气占23.9%，核电占4.5%，其余可再生能源占8.6%。发达国家煤炭份额更低，只占到25%左右[3]。发达国家煤炭消费总量经历过一个下降和保持较稳定的阶段。近年来由于气侯变化的影响，大部分发达国家的煤炭消费总量也都趋于进一步减少。从发达国家的经验来看，煤炭消费量的减少不仅仅是由于市场机制，也是基于石油和天然气替代能源的出现，更重要的是由于煤炭的消费对环境和公众身体健康造成了很大的影响。总的来说，公众身体健康、环境保护和替代能源发展是减少煤炭消费的三个主要的驱动力。

煤炭消费总量控制是能源总量控制的核心 在“十二五”规划中，不仅提出了能源强度的目标，同时也提出了能源消费总量控制方案。这两个目标可以相互促进。在能源消费总量控制中煤炭是核心。在限煤同时，促进可再生能源和天然气的发展。煤炭燃烧排放的污染物一般是天然气的1.2~1.5倍，排放的二氧化碳是天然气的1.7倍。近一两年能源消费总量控制的推进力度不够，关键是没有抓住核心的问题。我们一方面要控制煤炭总量，减少煤炭消费，另一方面要促进可再生能源和清洁能源的发展，两手同时抓才能够收到成效。显然，主要精力要先抓好煤炭总量控制的方案。

煤炭消费总量控制方案可以加速能源转型 我国目前的经济发展模式和经济结构必须转变。原先的高污染、高排放，高投入、低效率、低产出的模式已经走到尽头。中央突出改革，走五位一体的发展道路，特别是把生态文明建设放在重要的地位，为今后的经济可持续发展夯牢基础。能源是经济发展的动力，经济转型离不开能源部门的转型。目前中国能源结构是高碳低效的，煤炭仍占主导地位。据国家统计局初步核算，2013年能源消费总量37.5亿tce，煤炭消费量增长3.7%，煤炭在整个能源消费中占到65.7%[2]。如果能源不转型，经济的增长方式和结构转变就很难实现。煤炭转型的关键是能否减少对煤炭消费的依赖。

3 煤炭消费总量控制促进环境保护、资源节约和气候变化目标的实现

煤炭消费总量控制推动煤炭产业的可持续发展。许多研究表明，目前煤炭生产开发对环境和资源造成很大的破坏，达到绿色、安全、高效的要求的产能只占煤炭产量的60%~40%。据统计，2012年产生煤矸石5.6亿t，全国堆存62亿t，占地2万ha。矸石山自然和缓慢氧化排放二氧化硫约110万t。煤炭生产造成土地塌陷达130万ha，复耕率不到62%。矿井开采排放瓦斯约340亿m3，抽采140亿m3，利用60亿m3[4]。煤炭燃烧会产生许多污染物，比如氮氧化物、硫化物、水银、汞、粉尘和二氧化碳。2012年主要污染物排放量中，二氧化硫2118万t，氮氧化物2338万t，烟尘1226万t，工业废水约4亿m3，固体废物443万t，二氧化碳88亿t。煤炭开采利用对上述污染物的贡献率达40%~60%。

煤炭消费总量控制会产生良好的环境和健康协同效应 目前各地的PM2.5的空气污染中，煤

炭利用和燃烧的贡献在22%以上。大面积雾霾的出现是与煤炭的燃烧利用以及工业废气的排放紧密相关的。除直接污染物排放外，煤炭排放的化学污染物是形成PM2.5主要化学前体物。要保护公众的健康和减少雾霾污染，首先要消除煤烟污染，这是成本低、见效快的一个主要措施。煤炭消费总量控制带来的环境和健康的协同效应十分显著。根据绿色和平等组织在《煤炭的真实成本》的报告中指出，煤炭开发利用所造成的环境和健康影响成本占到当年GDP的7%~9%。更新的研究将表明，控制煤炭消费总量所产生的环境和健康效益将会更高。

煤炭消费总量应该受到生态红线的约束 我国几十年的经济的高速发展，是以拼资源拼环境取得的。建立生态文明制度的重要一环就是建立一系列生态红线，使今后的经济发展受到生态红线的约束。“国十条”制定的各个地区到2017年PM2.5浓度下降的目标要坚决完成。按照国际卫生组织的要求，PM2.5过渡时期的三个目标分别为年均35mg/m3、25mg/m3和15mg/m3，空气质量准则年均为10mg/m3。我们认为，PM2.5下降的目标在2025年全国应该达到国际卫生组织的第一阶段推荐值（35mg/m3），然后再用10年的时间达到第二阶段的推荐值（25mg/m3），到2045年能够与世界上发达国家的空气质量水平相当（10~15mg/m3），这应当是空气质量的红线。水资源对我国的挑战更加严峻。我国的人均水资源量比世界的平均水平低25%。我国北方地区的水资源是全国平均的十分之一。我国煤炭资源和水资源呈逆向分布，中部及近西部煤炭资源占全国的73.6%，水资源仅占全国的22.7%。局部地区水资源贫乏，但是又与我国主要的煤炭基地、发电基地和煤化工基地重合叠加，使水资源过度开采。在北方和西北部地区要坚决贯彻实施我国最严格的水资源标准，对能源的利用，尤其是煤炭的利用要划出红线。在煤炭开发和利用的项目中，水资源的限制可以促使煤炭利用的项目加强节水。根据清华大学和自然资源保护协会的报告，“十一五”的节能所产生的效果，相当于一条黄河的水量。因此节能和节水在今后应该紧密的结合起来，都作为国家经济发展的基本的强制性约束条件。

气候变化要求煤炭的消费首先达到峰值 中国2013年排放的二氧化碳约是88亿t，中国应对气候变化的措施受到了全世界的关注。联合国气候变化框架大会正在制订一个新的气候变化条约，要在2020年以后贯彻实施。这对中国是一个严峻的挑战。气候变化对中国造成的影响和损失是巨大的，《中国气候变化适应战略》中指出，气候变化严重影响中国经济、水资源、粮食和公众健康。具体地说，粮食有可能在本世纪末减产25%以上。在二氧化碳排放达到峰值之前，煤炭的消费量峰值应该提前达到。如果煤炭总量能够得到有效的控制和强力实施，中国的二氧化碳的排放峰值也将随之变化。煤炭消费总量控制是二氧化碳减排的利器。

4 煤炭消费总量控制提高技术进步和推动部门和煤炭基地摆脱对煤炭依赖

煤炭消费总量控制能提高能源系统效率 节能是我国能源战略的核心问题，从八十年代以来，节能规划的落实保证了中国以更少的能源消费促进了经济的高速发展。根据我们测算，如果采用世界平均的能源消费结构模式[3]的话，假定其他条件都不变，中国能源系统效率可以提高18%~20%。由于煤炭效率低，要提高能源效率所花费的投资和技术比较大。如果能够采用更清洁的能源，终端能源的效率则较高。在煤炭的消费总量控制中，节能被看作是一种额外的能源供应。由于煤炭总量消费控制对主要的耗能企业有所要求，促进企业更好的进行技术潜力的挖掘，提高节能的效率，才能满足煤炭消费总量控制所提出的目标。在“十三五”中我们将可以看到，推进节能需要有其他的外部力量，除了投资和技术以外，强制性的煤炭总量控制要求能够进一步推动节能的发展。与此能源结构变化相对应，能带来二氧化碳和其他污染物减排18%~19%。

煤炭消费总量的控制能够加快高耗能部门过剩产能的化解 1949年至今，煤炭的消费都占到整个能源消费结构的65%以上，中国的能源发展基本是以煤炭为基础的发展战略，导致长期以来对煤炭产生了严重的依赖。全国许多高耗能产业，例如钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等，产能利用率只占到75%左右，有25%左右的产能过剩，浪费了大量的能源和投资。例如在钢铁行