大调解是化解矛盾纠纷的有效方法

大调解是化解矛盾纠纷的有效方法

--对曲靖市矛盾纠纷大调解工作的调查与思考

近年来，随着经济社会不断发展，利益格局的广泛调整，社会公众之间出现了经济利益的摩擦，思想观念的碰撞，产生许多复杂的问题和矛盾，导致群众上访，群体性事件增多，影响社会稳定。为及时有效地化解社会矛盾纠纷，曲靖市按照省委政法委、省综治维稳委《关于开展构建矛盾纠纷大调解工作格局试点的通知》要求，科学谋划、精心组织、稳步推进，努力构建矛盾纠纷大调解工作格局。一年来，通过各级各部门的共同努力，曲靖市矛盾纠纷大调解工作格局正逐步形成，并取得初步成效。

一、基本做法

自古以来，中华民族奉行的是“和为贵”的处事哲学，“和为贵”式的民间调解模式在中国源远流长，很容易被人民群众理解和接受；从现实情况看，片面强调法院诉讼，并不能从根本上平息矛盾纠纷，一定程度上还会造成社会矛盾的对抗，影响了司法的权威性和公信度，不利于社会和谐稳定。曲靖市建立矛盾纠纷大调解工作机制，既是对“和为贵”传统文化的传承，又是对新时期有效化解矛盾纠纷手段和方式的一种有益探索，其影响是深远的。曲靖市的主要做法是：

(一)抓科学谋划，着力制定实施方案。曲靖市把制定实施方案作为工作的重中之重，由市维稳办负责，组织精干

力量及时开展调查研究，精心制定实施方案。为确保实施方案高起点、高规格，具有全局性和前瞻性，市委政法委组织相关部门负责人到北京市怀柔区、湖南省长沙市进行考察学习。在充分借鉴两地的有益经验后，市委政法委集思广益，先后20多次组织相关部门负责人及业务骨干讨论和充实完善。初稿形成后，省委政法委和省级有关部门就方案的修改和完善工作提出了进一步的指导意见。最后提交市委常委会议通过，形成了《曲靖市构建矛盾纠纷大调解工作格局实施方案》下发全市贯彻执行。

(二)抓组织机构建设，着力提供组织保证。曲靖市在市、县(市、区)两级成立由党委分管领导任主任，人大、政府、政协分管或联系领导任副主任，34个单位(部门)主要负责人为委员的矛盾纠纷调解工作委员会，下设矛盾纠纷调解中心，作为矛盾纠纷调解委员会的常设办事机构，负责矛盾纠纷的受理、分流、调解、督办、建档工作，履行矛盾纠纷分流指派、调解调度、调解督办、指导督促、检查考核等职责。中心与同级维稳办合署办公，中心主任由维稳办主任兼任，中心下设综合协调督查室、矛盾纠纷受理室、人民调解工作室、行政调解工作室、司法调解工作室、检察院工作室、公安局调解工作室等7个工作室，各个工作室的主任分别由各部门分管领导担任，并明确各工作室的职责任务；同时中心在同级信访局设立专门窗口，挂牌办公，工作人员由同级矛盾纠纷调解委员会各成员单位派出，中心统一管理使用，一年一换。乡镇(街道)矛盾纠纷调解工作委员会与社会治安综合治理维护稳定委员会、综治维稳中心、人民调解委员会

合署办公，实行“四块牌子、一套人马”，主任由党(工)委书记担任．矛盾纠纷调解中心与综治维稳中心合署办公，中心主任由司法所长担任，成员由信访、综治维稳办、司法所、派出所等有关站、所的人员及人民调解员组成。乡镇(街道)矛盾纠纷调解中心实行挂牌集中办公。村(社区)矛盾纠纷调解工作委员会与综治办、人民调解委员会合署办公，实行“三块牌子，一套人马”，主任由党总 (支)书记担任，依托村级调解室开展工作；村民小组设调解员，负责矛盾纠纷的排查化解。

(三)抓“五级联动”、“三调对接”，着力创新工作机制。曲靖市矛盾纠纷大调解工作格局核心内容是构建市、县、乡、村、组“五级联动”，人民调解、行政调解、司法调解“三调对接”的工作机制。市、县、乡、村、组五级在机构、人员、经费、职能职责、工作流程等方面作了明确规定和细化，确保一旦出现矛盾纠纷，各级各部门都能按照权限范围和职能职责进行整体联动，全力疏导和组织化解，防止矛盾激化酿成群体性事件。在“五级联动”的基础上，曲靖市积极探索人民调解、司法调解、行政调解“三调对接”和与其他工作联动对接的方法和途径。一是强化人民调解。通过充分发挥人民调解在大调解中的基础和纽带作用，不断扩大基层人民调解组织的覆盖范围，不断推动人民调解组织向行业协会、新兴社会团体以及矛盾多发行业企业延伸。2009年2月，市委、市政府出台了《关于在构建矛盾纠纷大调解格局中进一步加强人民调解工作的实施意见》，广泛在各行各业建立人民调解工作室，截止2009年底，全市共建有人民调

解委员会1770个，其中，乡镇（街道）调解委员会115个，村（居）人民调解委员会1604个，企（事）业单位人民调解委员会22个，联合调解委员会29个，现有专兼职人民调解员12950人，切实做到“哪里有人群、哪里就有调解组织，哪里有纠纷、调解工作就做到哪里”，实现矛盾发现得了、解决得好。二是强化“行调对接”。更加注重调解在化解行政矛盾纠纷中的重要作用，根据《曲靖市进一步加强行政调解工作的意见》，建立了行政调解工作“四制度、一机制、五程序”，即建立例会制度、集体讨论制度、调研制度、培训制度；建立内部考评机制，严格考核奖惩；规范行政争议的受理、调查、调解、结案、归档程序，做好调解工作的衔接、配合和协调，坚持调解优先。三是强化“诉调对接”。2009年8月，市委制定下发了《进一步加强司法调解工作的实施意见》，市、县两级法院积极履行审判职能，建立立案引导、诉前调解、巡回审判、委托调解、协助调解、办案互动、工作联动等措施，加强对调解员的培训和指导，把所有能调解的民商事案件及刑事自诉案件、刑事附带民事案件都列入调解范围，能调则调、当判则判。四是强化“检调对接”。检察机关充分依托矛盾纠纷调处中心，前移控申窗口，实行控申接待与调处中心对接，互派联络员和信息员，互通情况，交换信息。同时，创造性地建立了风险调解评估制度，把调解工作前移，最大限度实现法律效果与社会效果的统一。五是强化“公调对接”。建立与公安工作联动的岗位责任制、纠纷排查预警制、先行调解制、现场取证制、移交督办制、办结报告制和考核奖惩制等制度，形成与公安机关的联动机

制，切实提高大调解与公安工作联动的制度化、规范化水平，切实掌握纠纷预防和调解的主动权。六是强化“访调对接”。充分发挥矛盾纠纷受理室的窗口作用，建立依法、科学、合理处理信访问题的新机制，加大与人民调解、司法调解、行政调解及各级各有关部门的排查预警、情况通报、会商会办力度，对适宜运用调解机制加以调处的矛盾纠纷，通过协调联动，在大调解机制框架内依法、及时、就地解决。七是强化调解文化建设。曲靖市把文化元素引入调解工作，把“和为贵，调为先”的理念贯穿大调解工作始终，着力挖掘、包装、打造调解文化，大力开展调解文化建设。

(四)抓工作制度建立，着力推动调解工作规范运作。曲靖市各县(市、区)结合本地实际，统一并规范制定了领导值班接待、首问负责、听证对话、联动联调、重大疑难矛盾纠纷报告和矛盾纠纷排查调处、受理登记、分流指派、归口管理等制度，进一步明确矛盾纠纷调解委员会及其下属机构的工作职责，签订工作责任书，严格考核奖惩。同时，不断加强档案痕迹管理，统一规范名称、标识、标牌、文书、制度、登记、统计台帐、工作程序、工作标准、管理机制、匾牌、印章等。矛盾纠纷大调解工作按照统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理、加强督查督办的要求，着力推进由小调解向大调解的转变，单一调解向综合调解转变，随意调解向规范调解转变，从接待、咨询、受理分流到解决问题，实行“一条龙”服务，规范化运作，各方共同参与，形成了联合联动办公、联合联动办事、联合联动接访、联合联动调处的

矛盾纠纷大调解服务模式，确保群众有纠纷，就有调解组织第一时间受理，第一时间解决。

(五)抓工作经费投入，着力保障调解工作高效运转。曲靖市各级各部门按照《曲靖市构建矛盾纠纷大调解工作格局实施方案》的要求，将大调解工作所需经费列入同级财政预算，并确保足额划拨到位，保障了办公设备、日常工作开展和考核奖励等所需经费。同时采取“以案定补”、“以奖代补”的形式调动人民调解员工作积极性和主动性，解决专职人民调解员报酬偏低和兼职调解员无报酬的问题。“以案定补”是将矛盾纠纷划为简易纠纷、一般纠纷、重大复杂疑难纠纷三类，调解员调解成功一件简易纠纷的补助20元，调解成功一件一般纠纷并达成书面协议的补助50元，调解成功一件重大疑难复杂纠纷的补助100元至300元，所需经费由县级财政负责；有条件的地区可以适当提高标准。“以奖代补”办法按年终考核实施，经考核村级没有到上级机关上访的，奖励给村级人民调解委员会500元，乡镇(街道)没有人员到上级上访的，奖励给乡镇(街道)级人民调解委员会

l000元，县(市、区)没有人员到上一级上访的，奖励给县(市、区)级人民调解委员会2000元，所需经费分级负责列入同级财政预算，年终考核据实划拨，由司法行政机关考核兑现。2008年市级安排启动经费45万元，自2009年起，财政每年预算工作经费100万元，用于社会矛盾纠纷调解中心下设7个工作室的工作经费和年终考核奖励。2009年，各县（市）区安排的“以案定补”、“以奖代补”工作经费达933万元，工作经费列入财政预算。“以案定补”、“以奖代补”激励

机制经费确定标准后实报实销，确保构建矛盾纠纷大调解工作扎实深入推进。

(六)抓责任查究，着力确保目标任务落实。矛盾纠纷调解中心对矛盾纠纷有分流指派权、调解调度权、调解督办权、指导督促权、检查考核权、综合治理“一票否决”建议权、责任追究倒查建议权八项权力。各级矛盾纠纷调解中心及其工作室对受理的符合调解条件的矛盾纠纷必须组织调解，对调解效果实行目标管理。2008年10月中旬，市社会矛盾纠纷调解工作委员会与调解中心下设7个工作室和9个县（市）区社会矛盾纠纷调解委员会签订2009年大调解工作格局目标管理责任书，《责任书》明确了五项考核内容和考核标准，即“强化机构建设、细化工作任务”、“健全工作制度、探索三调机制”、“调解程序合法、文书制作规范”、“认真排查矛盾、及时组织调解”、“提高调解能力、突出工作效果”，确保符合调解条件的矛盾纠纷受理率达100％，调解成功率不低于90％。县（市）区社会矛盾纠纷调解工作委员会与下级社会矛盾纠纷调解工作委员会和7个工作室签订责任书。市调解中心下设的7个工作室根据工作实际，分别制定考核办法，司法调解工作室印发《司法调解工作考核办法》，行政调解工作室责任人员与工作室签订责任书并交纳风险金。县（市）区和市级职能部门调解成功率在90％以上的给予奖励或表彰，未达90％的取消年终奖及表彰，调解室主任书面向同级调解工作委员会说明情况。严格执行市委政法委、市综治委、市维稳领导小组《关于对社会治安综合治理和维护社会稳定工作实行问责制的通知》，对符合调解条

件不受理，或不按时组织调解、调解不力导致矛盾激化，产生不良后果的，实行责任倒查，严格追究相关领导和责任人的责任。

二、初步成效

从调查的情况来看，“大调解”工作在促进经济发展，维护社会稳定等方面发挥了独特的作用，得到了社会的普遍认可，试点经验已在全省推广。

一是大调解工作有力促进了全市经济社会的健康发展。2009年虽受世界金融危机的影响，全市经济发展遇到全所未有的困难，但是各级各部门认真落实“保增长、保民生、保稳定、保安全”目标任务，尽力消除影响经济发展的各种障碍，有力促进经济又好又快发展。2009年，全市经济稳定增长，完成生产总值861.8亿元，增长12.9%，实现了来之不易的两位数增长。财政总收入210亿元，增长8.4%；地方财政收入63亿元，增长12.8%；地方财政一般预算支出140.2亿元，增长19.9%；固定资产投资555亿元，增长30.6%；工业总产值突破千亿元大关，工业增加值达409.4亿元，增长12.6%；实现农业增加值160.9亿元，增长6.9%。城镇居民人均可支配收入14104.5元，农民人均纯收入3666元，均增长10%。大调解工作在全市经济发展中起到基础性作用，妥善处理了大量关乎民生和经济发展的经济纠纷等问题，预防了许多社会“热点”的产生，减少了经济发展遇到的阻力，起到了积极的推动作用。

二是化解大量矛盾纠纷，消除稳定隐患，维护了社会稳定。据不完全统计， 2009年，全市各级各部门共受理社会

矛盾95941件，已妥善化解86515件，解决比率占总件数的90%。其中：人民调解受理44633件，调解43757件，调解率为98％;行政调解受理1091件，调解1023件, 调解率为93.7％；法院审结各类民商事案件15065件，调撤结案8082件，调撤率为54.7%；检察院调解工作室受理116 件，调解116 件,调解率为100%；公安局调解工作室受理33724 件，调解32491件,调解率96%；社会矛盾纠纷受理室受理1312件，调解1046件,调解率为80%。2009年，信访总量下降11%，全市共发生越级到省上访84批1184人次，与上年同比下降21.4%，人数下降26.5%。在本辖区范围内发生的有一定影响的群体性事件，都能得到妥善处臵，没有发生因处臵不当、不到位而诱发重大影响的群体性事件。通过开展构建矛盾纠纷大调解工作格局试点工作，一大批历史遗留问题、社会热点难点问题、关系民生和经济发展的经济纠纷等矛盾纠纷得到妥善解决和有效处臵，有力的促进了维稳工作的全面推进。

三是“三大调解”工作职能明显强化，工作得到有效拓展。一年多来，曲靖市积极探索人民调解、行政调解、司法调解的对接工作机制，充分发挥人民调解的基础和纽带作用，强化行政调解的专业和权威作用，增强司法调解的主导与保障作用，使人民调解、行政调解、司法调解工作进一步得到了加强，原来在“三调”工作实践中的一些模糊认识得到进一步理清，工作方向更加明确、态度更加坚决，调解力度更大，对接的形式、内容、实体、程序等更进一步融入，相互衔接、相互配合、相互补充、相互促进明显改善。

三、几点思考

和谐社会并不是没有矛盾纠纷的社会，而是能够有效化解矛盾纠纷的社会，作为多元化纠纷解决机制，“大调解”显示出很强的灵活性和实用性。

1、“大调解”是化解矛盾纠纷的有效方法。改革开放以来，我国经济社会较快发展，各种社会矛盾凸显，呈现出主体多元化、内容复杂化、形式多样化的趋势，靠一个单位、一个方面的力量解决矛盾纠纷的办法已经难以凑效。“大调解”适应了矛盾纠纷的这一特点，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合，突破了传统的调解模式，建立了由党委政府统一领导，政法部门牵头组织，社会力量共同参与，综合运用多种调解手段化解矛盾纠纷，促进不同社会主体之间和谐的新机制，实行统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理，有效整合了各方面调处力量，化解了各种矛盾纠纷。在调解过程中可以引导纠纷双方互谅互让，达成一个都能接受的合意，降低对抗程度，有效恢复人际关系的和谐状态。

2、“大调解”是节约司法资源的有效方式。将社会调解前臵，使诉讼案件得以分流调处。各类调解组织受理当事人的调解申请，对矛盾纠纷和不稳定因素进行排查和调处，使之成为诉讼案件的前臵调解组织，把大量矛盾纠纷化解在诉前，减少诉讼案件，减轻法院的诉讼压力。法院系统受理的诉讼案件调解方式结案效果很好，有效节约宝贵的司法资源。一是调解程序灵活，很多案件甚至可以在答辩阶段即通过谈话的方式调解解决。二是司法调解可以省去大量的调查

时间。三是调解结案当即生效，可以省去二审程序。四是调解结果是双方当事人的共同愿意，调解结案就息诉罢访。大调解程序灵活、时间缩短、效率提高，社会效益和经济效益凸显。

3、“大调解”是降低矛盾纠纷对抗的有效途径。大调解为纠纷双方当事人提供一个和解的平台，由一个权威的第三方运用专业知识和丰富的调解技巧进行说服教育、协调和劝解，促使纠纷当事人和解并达成合意，自我消解矛盾纠纷，充分实现当事人的意愿。这种自愿选择的处理结果应当说是最符合他们的利益需求的，也最接近他们对实体公正的追求，调解结束，案结事了，从而减少矛盾纠纷的对抗。

4、“大调解”是减少当事人诉累的有效措施。由于诉讼本身的严格程序性，当事人提起诉讼，需要耗费如路费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费等大量的开支，这些费用加起来往往会超过他们期望得到的经济利益。同时，诉讼需要大量的时间和精力。大调解使调解结案的经济性优势更加明显，而且调解结案即时生效，当事人可以迅速获得相应的清偿，从诉累中解脱出来。

矛盾纠纷大调解具有强大的生命力和明显的优势，是中国司法制度的一种有效补充。我们要积极探索，不断创新，不断总结和完善，不断提升，使之在经济发展、和谐稳定中发挥更大作用。