江苏的空间城市化与人口城市化

1995－2008 年 江 苏 的 人 口 城 市 化 率 从 27．3％上 升到 54．3％；同期 13 个地级市建成区面积却从 1998 年 719 平方公里上升到了 2008 年的 2105 平方公里， 10 多年间扩大了 2．69 倍．如果从市区面积观察，则空 间 的 成 就 更 大 ，2008 年 13 个 地 级 市 的 市 区 面 积 是 1998 年的 4．24 倍。
中图分类号： F291．1
文献标识码： A
文章编号： 1009－2382（2011）08－0061－05
城市化是人口向城市集中和城市空间扩展的复 合过程，因此，城市化的成就可以从空间城市化和人 口城市化两个角度去观察。 从人口角度，城市化表现 为伴随着工业化越来越多的人由农村进入城镇导致 城镇人口比例的上升；从空间上，城市化表现为城市 数目的增加和城市建成区的扩大。 作为中国经济发 展的先发地区，从上个世纪 70 年代末至今，江苏的城 市化经历两个明显分化的阶段。 现阶段的城市化模 式显然造成了一系列问题，有些问题需要中央政府的 利益协调和补偿；另一些却需要地方政府尤其是省级 政府的政策智慧去解决。
这一时期城镇化水平的地区差异与国家的战略 规划有关。 在上个世纪 60、70 年代，中国在西方国家
① 数据来自：《数据见证辉煌— ——江苏 60 年》，中国统计出版社 2009 年版。
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现代经济探讨 2011 年第 8 期
区域经济
封锁、中苏交恶的特殊国际环境中，一方面通过计划 体制和工农产品剪刀差实现强制积累，建立了比较完 备的工业体系；另一方面以“备战备荒”的思想将许多 重型工业企业布局在内陆省份。 相关资料表明，国家 只是把江苏尤其是苏南当作传统的“鱼米之乡”，在全 国分工中担当上海这个轻工业城市的大后方，提供粮 食和副食品。 此时江苏的城镇化水平与其经济发展 水平不相当与国家战略布局有关。
城市化方面，90 年代中期伊始的城市化机制无益于解决一大批跨区域流动人口的异地城市化； 在空间城市化
方面，目前的城市化机制造成了“假性城市化”和“南城北乡”空间格局。 这些问题的主要影响于它改变了社会
的二元结构问题的表现方式，解决这些问题需要各级政府的政策智慧和制度创新。
关 键 词： 空间城市化 人口城市化 假性城市化
年份
无锡市 徐州市 常州市 苏州市 南通市 连云港市 淮安市 盐城市 扬州市 镇江市 泰州市
宿迁市
图 3 江苏各地级市的建成区面积变化
数据来源：历年城市统计年鉴。
但是，90 年代江 苏城市化 的 空 间 变 化 成 就 并 没
有相应地体现在县级市， 县级市城区的空间建设成
就远没有地级以上城市的成就大，见表 1。
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MODERN ECONOMIC RESEARCH 区 域 经 济
土地使用权一级市场的垄断主体地位。 各市县也制 定了相应法规，维护本级政府对土地使用权一级市场 的垄断。 省实施办法第 22 条明确规定 “土地出让金 应按规定上缴财政、列入预算，用于土地开发和城市 基础设施建设。 ”这实际了提供了地方占有土地出让 收益的保证， 同时引导了各地用土地出让金经营城 市。
城 市 化 率 （％）
60．00％
50．00％
40．00％
30．00％
20．00％
10．00％
0．00％ 1961 1965 1969 1977 1981 1985 1989 1993
年份
1997 2001 1995
江苏人口城市化率
全国的人口城市化率
图 1 江苏的人口城市化与全国的人口城市化水平比较 江 苏 数 据 来 自 于 《数 据 见 证 辉 煌— ——江 苏 60 年 》中 国 统 计出版社 2009 年版，全国数据来自于世界银行数据网页。
1994 年，中国实施分税制，降低了地方的制度内 收入比例，但地方政府的支出责任并没有减少，乡镇 企业整顿又阻断了地方制度外收入的一个重要来 源。
几乎在实施分税制的同时，中央出台了一系列法 规和政策，包括国务院于 1992 年出台的《关于当前经 济情况和加强宏观调控的意见》 和 1998 年颁布和实 施的新《土地管理法》。
资料和统计数据表明， 上个世纪 90 年代中期以 后江苏的空间城市化重心发生了转移。 1998 年以后， 江苏城镇数目有减无增。 经过 2000 和 2002 年的撤 县（市）建区，县级锡山、吴县、武进、淮安等市先后撤 并入 13 个地级市。 经过撤并， 目前江苏有 37 个市、 815 个镇。
90 年代以后，国家对乡镇企业的整顿、分税制的 实施、土地政策法规的调整，以及上海浦东开发等一 系列政策和制度因素推动了江苏的空间城市化进入 新的以中心城市空间扩张为核心的阶段。
一 、江苏人口城市化的“N”型发展轨迹
江苏的人口城市化率经历了曲折的上升过程。 1949 年江苏城镇人口比重是 12．4％， 1960 年迅速上 升为 20．62％，1961－1970 年，城市人口比例重新下降 到 1949 年的水平， 此后又缓慢回升，1978 年恢复到 13．73％。 从 1979－1989 年，江苏城镇化率迅速提高到 53．5％，但 是 ，上 世 纪 90 年 代 初 ，江 苏 的 城 镇 化 水 平 又经过一次大幅调整， 回复到 80 年代中期的水平。 1998 年， 江苏的城 镇化率 重 新 上 升 到 了 2009 年 水 平，城市化率达到 56．3％，高出 全国近 10 个 百分点。 与全国人口城市化的平缓的上升轨迹相比， 江苏的 人口城市化经历了特殊的 N 型发展路径，见图 1。
二、江苏空间城市化的两个发展阶段
江苏的空间城市化经历了两个不同阶段。 上个 世纪 70 年代末至 90 年代后期，江苏经过几次撤乡建 镇和撤县建市的行政区划调整， 城镇数目大幅增加。 1983 年 1 月，江苏 实行市管 县体制，撤销 苏州、镇江 等 7 个专区，设立 11 个地级市；从 1985－1995 年，江 苏先后通过撤县建市建立了 31 个县级市；1996 年新 增地级宿迁市和地级泰州市。 90 年代以前，最突出的 变化是， 江苏近 1000 个乡通过撤并变成了中心小城 镇。1984 年，江苏省共建立 1888 个乡行政、192 个镇， 到了 1997 年，建制镇 1018 个，而乡行政数目却下降 到 350 个。
在此背景下，1995 年 4 月 13 日， 江苏省人民政 府颁布了 《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让 实施办法》，其中第八条规定“城市规划区内的集体所 有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土 地的作用权方可有偿转让”；第九条规定，由市县人民 政府土地管理部门代表市县人民政府与土地使用者 签订出让合同。 该规定实际上赋予了各市县政府在
从 13 个地级市的城市空间扩张的差异来看，省
会南京的空间扩张程度比其他城市大， 苏南城市空
间扩张程度比苏中苏北城市大，见图表 3。
建成区面积（平方公里）
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
南京市
700 600 500 400 300 200 100
0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
改革开放后，伴随着乡镇企业大发展为主要内容 的“苏南模式”的兴起，江苏此时出现了以小城镇化为 核心的城市化（洪银兴、陈雯，2000）。 接着，出现了撤 乡建镇和小城镇建设的热潮， 一大批人口进入城镇。 但是因为中国的户籍制度和农地集体所有制度形成 了人口经济性流动的阻力，使人口并没有大规模流向 工业城市。 从发展经济学角度，它符合经济发展的一 般规律，并不是一个例外。
显 然 ，这 一 时 期 （1978－1998），江 苏 的 空 间 城 市 化的重点是依托乡镇企业发展而进行的小城镇建设， 并取得了令人瞩目的成就。 该时期以小城镇为重点
的城市化可以从建设用地向小城镇的倾斜得到证明。 根据江苏省国土资源部门公布的数据，截至 2002 年6 月，全省城镇建设用地面积 2500 平方公里，其中城市 用地 900 平方公里，其余是建制镇用地。
25000
2500
20000
2000
15000
1500
10000
1000
5000
500
0
0
市区面积（平方公里）
22222122221000009000090000090000970246981358
建成区面积（平方公里）
年份
市区面积
建成区面积
图 2 江苏地级市市区面积和建成区面积变化
数据来源：历年城市统计年鉴。
80 年代末期以后，苏南乡镇企业的发展遭遇了两 个问题： 一是利润水平普遍下降， 经营普遍出现了困 难。 巴里·诺顿（Barry Naughton，2010）的研究表明，下 降的原因一方面是随着乡镇企业大量出现， 传统工业 品市场结构发生变化，垄断租金被稀释摊薄，而改革初 期卖方市场的垄断租金是乡镇企业利润的主要来源； 另一方面乡镇企业存在诸如技术落后、 所处行业过于 集中、与国有企业相似的企业治理结构等劣势。 第二， 从宏观利益角度，乡镇企业遍地开花造成了环境污染 和财政非秩序化倾向（林双林，2008）。 因此，国家在 90 年代初对一大批中小乡镇企业实施关、停、并、转。 乡镇企业整顿使以小城镇发展为主的城市化模式产 生了危机。
三、江苏城市化过程的空间问题与人口问题
江苏自上个世纪 70 年代末以来的城市化发展既 有若干可圈可点的成功经验，也产生了一系列需要用 政策法规去化解的问题。 需要指出的是，90 年代中期 以前的小城镇发展模式的负面性已经得到了专家和 决策层的反思，但是，90 年代中期以来江苏以中心城 市建成区扩张为主要特征的城市化所产生的问题并 没得到足够多的理性分析。 基于城市化表现在空间 和人口两个方面， 本文认为当前的城市化产生了有 待解决的人口问题和空间问题。 其中人口问题是指 目前的城市化模式无益于突破现阶段人口城市化的 中心环节，即人口的异地城市化；空间问题是指，目前 的城市化不仅造成了“假性城市化”现象，而且造成了 “南城北乡”的现实空间布局。
在掌握国有土地使用权的垄断供给地位前提下， 各市政府建立了土地储备中心和城投建设公司作为 经营土地使用权的重要载体，按照投入产出、收入支 出的企业化方式进行操作。
总之，中央和省政府颁布的土地法规和政策一方 面推动了建设用地指标向中心城市倾斜、为小城镇为 主的城市化模式向中心城市为核心的城市化模式过 渡提供了外在引导；另一方面，赋予了地方政府对建 设用地一级市场的供给垄断地位， 增强了地方政府 “低价收储、高价出让”的土地经营动机。
在 80、90 年代，“苏南模式”在全省推行使江苏的 城镇化水平在 1984 年超过了全国平均水平， 进入一 个超常规的发展阶段，到了 1989 年，甚至超过了全国 近 1 倍。但是，随着 80 年代末以后乡镇企业的负面性 显现，旧苏南模式在 90 年代中期宣告结束，江苏以小 城镇发展为主的城市化路径也基本上宣告结束 。 90 年代以后，江苏利用自己的独特地理优势和深厚的经 济文化基础，通过投资环境的优化运作，形成了新的 城市化阶段。 这一阶段是通过中心城市的经营、城市 群的规划而进行的。
1961－1979 年，江苏的城镇人口比例一直低于全 国平均水平，1978 年， 江苏的城市化率是 13．7％，而 全国的城市化水平是 18．72％。 但是， 1978 年，江苏的 人均 GDP 是 430 元（当年元），而全国的人均 GDP 是 381 元 ；江苏的农村 人均纯收入 是 218 元，苏 南 的 苏 州无锡高达 351 元和 239 元，而全国的平均水平只有 191 元。 尽管江苏的城镇人均可支配收入低于全国平 均水平，但是，苏南地区的南京、苏州等地区的城镇人 均可支配收入仍远高于全国平均水平①。 这表明，这一 时期的城镇化水平与经济发展程度之间并非正相关， 不能够从发展经济学的原理中得到说明。
MODERN ECONOMIC RESEARCH 区 域 经 济
江苏的空间城市化与人口城市化
姚震宇
内容提要： 与全国的水平相比，江苏人口城市化经历了特殊的 N 型发展轨迹，其内在的原因在于改革前
国家战略规划的抑制和改革后苏南模式的兴衰。 在中央和省政府制定的一系列法规和政策推动下，江苏的空
间城市化以上世纪 90 年代中期为界，经历了以小城镇建设为重心和以地级城市为中心两个不同阶段。 在人口
同时期的上海浦东开发和开放，使江苏毗邻上海 的地理优势突显、成为外资热土，苏南和沿江各市展 开了招商引资竞争， 在做强做优投资环境过程中，做 大了中心城市。
在此背景下， 江苏城市化进入一个以中心城市空 间扩展为主的城市化机制。 从上个世纪 90 年代中期开 始，江苏 13 个地级市的建成区和市区面积的增加幅度 远远大于人口城市化的发展程度，见图 2。