反贫困与政府干预

８０年代中期以来，中国的反贫困行动进入了一个新的历史阶段。反贫困措施以往主要靠单纯的生活救济，变为以增强贫困地区和贫困人口自身生产能力为主要目的的开发援助；反贫困的组织和传递系统也从以民政机构为主转变以为专设的国务院贫困地区经济开发领导小组以及其下属机构为主，形成了有２７个国家部委参加的广泛的反贫困组织结构。七五和八五初期的反贫困实践取得了成效是明显的，贫困人口从１９８５年的１２５亿人减少到８０００万人，与同期世界多数发展中国家的贫困状况不断恶化形成鲜明对比。然而，与８０年代初期相比，中国贫困人口的下降速度已明显变慢，部分贫困人口的反贫现象恶化，农民收入增长停滞，贫困地区由于地理和资源条件的限制不能参与整个国民经济高速增长的进程所造成的；另一方面也与政府的反贫困政策和措施的不完备以及执行的偏听偏信差相关。由于中国目前的绝对贫困几乎完全发生在资源贫乏的偏僻山区和少数民族地区，扶贫工作的难度越来越大。为使这１亿左右的人口在本世纪末基本解决温饱问题，实现全社会的经济社会发展目标，各级政府必须对因各种因素的限制不能跟上全国发展的步伐的贫困地区承担更多的责任，对贫困地区的经济和社会发展进行更广泛的干预。

一、反贫困：政府的一项基本职责

世界各国的历史经验表明，任何国家的经济和社会发展总是不平衡的。由于各个地区和各个阶层在国家和

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等国际机构的帮助下，印度、泰国、印度尼西亚、韩国等发展中国家也开始将反贫困作为政府的重要目标，先后制定和实施了一系列的反贫困政策和计划，并取得了一定的成效。１９８４年９月，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。１９８６年国人民代表大会六届四次会议将扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况，作为一项重要内容，列入国民经济七五计划（１９８６年～１９９０）。为此，国家从上到下成立了专门的机构负责扶贫工作，制定了贫困标准，确定了国家和省区扶持的贫困县。中央和地方政府每年拨出专项资金用于贫困地区的开发。从此，中国的农村贫困问题被真正提到议事日程，反贫困成为我国政府的一项重要职难。

三、反贫困政策的调整

为了在本世纪末基本解决中国的绝对贫困问题，达到确定的目标，中国有必要根据其他发展中国家的反贫困经验和自己的反贫困实践适当调整现有的反贫困政策。在继续强调物持救济、区域发展和基层设施建设援助的基础上，重点加强贫困地区的教育和卫生等社会服务，同时对特贫群体实施一些有针对性的反贫困计划。

１贫困地区的社会服务

贫困者利用非农就业机会、新的农业技术和其他可能增加收入的机会的能力完全取决于他们的营养、健康的教育状况。这些和其他方面的人力资本的开发部发地通过社会服务实现的，这在世界各国已被确认为缓解贫困工作取得成功的关键因素。近年来扶贫工作取得很大成就的墨西哥将扶贫资金的３２％用于社会服务领域，１９８９年以来已投入８０多亿美元，在全国新建了７万多所学校，使６０％需要建设的学校得以重建；新建了５万多个教育机构，为贫困地区５０万失学儿童发放了奖学金；新建了６００多家医院，目前在每天增加５０００人拥有医疗设施的速度向前发展；兴建了７０００多处自来水设施，受益７００多万人；

解决了７０多万人的缺电问题；对５００多万妇女进行了各种培训。然而教育和卫生服务在中国的贫困地区仍然是十分薄弱的环节，近１０年的扶贫工作没有使这一状况发生根本性的变化。未来的反贫困的计划必须更加重视基本的社会服务，从根本上增强贫困人口利用各种经济机会的能力。

（１）教育。在中国的许多贫困乡村，儿童今天成为文盲的可能性中１０年前一样大。实际上，由于家庭责任制强化了农户保障家庭成员基本生活的责任，许多贫困农户为了分散这种责任而使尽可能多的家庭成员参加创收活动，贫困儿童现一上学（特别是上中学）的可能性比过去更小了。上学费用的增长也使一些已经注册就读的学生中途辍学，贫困地区教育水平的下降使社会付出了巨大的代价，贫困地区家庭规模的增大，贫困人口健康状况的恶化，农业新技术推广率的下降，以及非农就业机会的减少都与过低的教育水平密切相关。

尽管贫困地区的教育状况在恶化，但地方政府也感受到了强大的财政压力，教育支出在大多数贫困县占到政府经常性支出的３０％～６０％。由于贫困地区增国财政收入的前景有限，靠贫困地区的地方政府来筹集到足够的教育经费的可能性很小，连温饱问题都还没有解决的贫困家庭更没有可能解决孩子受教育所需要的经费。因上纵横驰骋加强贫困地区的初等教育，就需要中央政府和省政府提供新的巨额经费预算。在８０年代，政府为教育提供的经费确实增加了很多，但是这些增加的数额中大部分是发达地区筹集的，使城市和富裕的农村地区受益，几乎没有惠及绝对贫困人口。８０年代后期实施的希望工程是政府借助社会和民间的力量发展贫困地区初等教育的一种努力，虽然取得了很大的成就，但因覆盖面小而不可能扭转数百万贫困儿童不能受教育的状况，中央政府和省政府的直接干预是解决贫困地区农民低教育的状况，增强贫困者自身发展能力的唯一出路，根据世界银行的估计，要在贫困地区普及６年初等教育，在９０年代将至少每年地加经费１０亿元以便保证：１让所有的贫困孩子有经济力量上学；２确保所课程符合当地需要，增加教师数额，提高教师的质量和主动性；３增加学校的教室和设备。这笔经费可主要通过提高现有教育经费的使用效率来解决，但即使没有交稿费的提高，为贫困地区的教育计划增加１０亿元的教育经费也只占到目前教育支出的２５％，不足政府预算支出总额的０３％。

（２）卫生。医疗卫生服务是贫困地区又一薄弱环节，并导致贫困人口劳动能力的下降以过高的发病率和死亡率。卫生部在１９８９年对３００个贫困县的卫生服务状况进行一次调查表明，零岁婴儿死亡率平均为每１０００人死６８人，比全国平均数约高出５０％，而在其中的３８个县里每１０００人死亡数竟超过１００人，产妇的死亡率在这些贫困县中要比全国平均水平高出１倍。死亡率高的主要原因是缺少卫生和医疗服务。