港口建设费征管存在问题的分析

港口建设费征管存在问题的分析

两会的召开，基础设施建设再一次成为“十一五”规划的重头戏。而近年来水运基础设施的建设更是为沿海和长江沿岸经济的腾飞作出了不可磨灭的贡献。自1985年起，国家为了加强水运基础设施建设，特别是港口建设的能力，以适应国民经济的加速发展的需要，以国务院制定了国发[1985]124号《港口建设费征收办法》对进出大连等26个港口的货物，征收的港口建设费，但是这几年来的征管工作却陷入了一种尴尬局面。笔者作为一名普通的审计人员，在历经1997－2005各年的港口建设费（以下简称“港建费”）征收和使用的检查后，对港口建设费今后的发展方向和作用也产生了深深的忧虑，因为这曾经为港口建设发挥过积极作用的国家规费，目前的发展正处于举步维艰的状态。多年对该规费的专项审计实践，使我对目前港口建设费征管的艰难局面和存在的问题有着较全面的认识。

一、政策滞后，部分条款不适应港口发展现状导致现有港建费政策执行难度极大。

经查阅，关于港建费征管政策1985－2005年间共下发了9个文件。

以上显示，自1985年以国发[1985]124号《港口建设费征收办法》开征港建费至今，国家制定的关于征收港建费的政策一直管了二十多年，其间1993-1997年间虽然出台过以交财发[1993]456号《关于扩大港口建设费征收范围、提高征收标准及开征水运客货运附加费的通知》为代表的8个补充性征收政策性文件，但主要的政策未进行调整，也即1985－2005这20年的时间里，港建费的征收办法未随着全国港口的发展、体制的转轨等巨大变化注入新的内容，予以完善、改进，以至出现了当前港建费政策比较滞后，较多问题难以解决的现状。

1.“代征单位”的界定未随市场的变化重新调整范围，造成同一港辖区内，大量不征收港建费的地方码头公司与国有码头公司并存，为了抢夺客户，国有码头公司也不征或少征港建费以此降低货物装卸费标准增强货源市场的竞争力。

交财发〔1993〕541号第二条对征收港建费的对象界定为：“对进出对外开放口岸港口辖区范围的所有码头、浮筒、锚地（含外资、中外合资、合作经营、企业专用和地方公用的码头、浮筒、锚地）及从事水域过驳等装卸作业的货物征收港口建设费”同时，在第四条中规定“港口建设费的征收管理工作由交通部负责。经交通部批准的开放口岸港口所在地的港务局（或相应管理机构）为港口建设费的代征单位。受交通部委托，负责归口管理代征港口征收工作的单位为代管单位。对进出代征港口辖区范围内不属于代征港口的地方公用和企业专用的码头、浮筒、锚地的货物，由代征港口负责征收，也可由代征港口委托不属代征

港口的码头、浮筒、锚地的经营单位或其他单位代收；代征单位应及时将所定的代收单位名单报交通部和代管单位核备，并经常检查代收单位的收、缴情况。”

这以上两条规定在港建费开征初期并未产生异议，因为那时港口都是由交通部直管，各港口港务局除本身作为企业运作外，另外还承担了部分行业管理的职责。但是时间轨迹运行到今天，这些规定就开始解决不了目前港口征收主体的问题。

（1）作为代征单位，1985年开征时的26个港口都直属国家，对外开放港口也主要就这些，因此国发[1985]124号文中就明确列明了开征港建费的港口名称，而从1985－2005年，就再未对征收港口有过调整，这就导致目前还在征收港建费的单位大部分还是当初名单上的港口公司，而别的后来新建的码头公司，特别是地方码头和企业、个人投资新建的码头都不代征港建费，其中他们的借口之一就是：文件规定的代征港建费名单中没有他们。

（2）根据国发[1985]124号文的规定“受交通部委托，负责归口管理代征港口征收工作的单位为代管单位。对进出代征港口辖区范围内不属于代征港口的地方公用和企业专用的码头、浮筒、锚地的货物，由代征港口负责征收，也可由代征港口委托不属代征港口的码头、浮筒、锚地的经营单位或其他单位代收”，因此在港口未下放地方、未与交通部脱钩的较长时间内，进出代征港口辖区范围内不属于代征港口的地方公用和企业专用的码头、浮筒、锚地的货物按照上述规定都是由各港务局作为代征单位，要求各地方、企业码头作为代收单位予以征收的。但实际上，由于港务局与各地方、企业码头之间没有直接的归属、利益和制约关系，从而造成各非港务局码头是否征收港建费完全靠自觉，不征的就不征，征的也很少有按规定征收完全的。并且随着近年来国家对于基础工程建设予以“谁建设谁受益”的原则，各海港和长江沿岸的地方、企业码头如雨后春笋般包围了原直属国家管理的各港口公司，从而使得在征收港建费上出现了两个目前最突出的现象。

A.各地方、企业码头长期以来对进出码头的货物不征收港建费，使得其货物装卸费明显低于原直属国家港务局的各港务公司，强烈的冲击了各港务局（现已改制为有限公司）的货源，于是许多港建费征收名单上列明必须征收港建费的港务公司为了保住企业货源，维持老国有企业的巨大人员费用，在与地方码头的竞争中也采取牺牲港建费的征收换取一个较低的装卸费标准去赢得客户。于是，我们在审计中就发现，大量应该征收的货物没有征收港建费，而且很多都不是无意漏收而是为了抢货源市场降低装卸费所以没办法征收，用企业的话来说就是：虽然规定港建费由货主承担，但现实情况是企业承揽业务一直以包干费形式来结算，若扣除港建费企业就会亏损；企业如果都垮了，港建费还到什么地方收，我们必须先保住必要的客户，保证企业能正常发展。

B.随着各地港务局陆续下放地方管理并且改制为有限公司，交通部对各港口不再直接管理，各港口的港务局转变为有限公司后，以前曾经承担的一些国家赋予的行政管理的权利也随着港务局与有限公司的剥离，全部从现在的港务有限公司中分离出去了。对港辖区内地方和企业码头的管理权也由各地的港口管理局接管，按照交通部的规定，原在港建费征收名单上的港口有限公司继续征收港建费同时直接上交交通部，而那些地方和企业码头代收的港建费由各地港口管理局负责收取再上缴交通部。如此以来，由于各地的港口管理局对各地方、企业码头缺乏约束性，没有单独的港建费专用发票、代征到的为数不多的港建费还由于各地对财政资金管理形式不同而不能直接收到位等诸多因素，使得除了原国家下放地方的港务公司还在征收港建费外，实际各地方码头基本没有对进出自己码头的货物征收港建费。从而就出现了一种恶性循环：地方码头不征或偶尔征收港建费使得货物装卸费较低能拉到较多客户，下方地方的港务有限公司为了市场竞争也舍弃港建费降低装卸费用来吸引货源，而广大码头、港口的可选择性使得货主一再压低费用标准，于是各港口公司征收港建费的积极性也就越来越低，港建费的漏收量也就日趋严重。