政府管理文化中的核心价值观

政府管理文化中的核心价值观
高小平
中国行政管理学会执行副会长兼秘书长
中央国家机关党工委宣传部宣讲团成员
同学们好，我们现在讲政府管理文化当中的核心价值观。

这一讲我们讲三方面的内容，第一是政府管理形态与管理文化；第二，服务型政府的核心价值观；第三，机关管理文化当中的核心价值体系。

一、政府管理形态与管理文化
首先，我们讲第一讲第一个部分，政府管理形态与管理文化。

政府的管理是人类社会的重要的管理的内容，任何一个人类的社会，任何一个国家都有政府的管理，都有政府管理占主导地位这样一种管理形态。

但是每一个历史时期，政府管理的形态、管理的基本方式、方法是不一样的，它是受制于什么？它是受制于人类的生产方式。

有什么样的生产力就有什么样的政府管理的形态和方式。

而政府管理的文化，是政府管理人员的思想、价值观以及社会受这样一种政府文化、政府价值观的影响，也是和社会的生产方式紧密联系在一起的。

有什么样的管理方式就有什么样的管理的文化，就会引导和影响社会的文化、社会的思想。

从历史的轨迹来说，我们现在是从过去高度集中的管理走向逐步分散的管理，管理的刚性逐步走向管理的柔性，而管理文化对人们的影响力却在不断地增强，甚至可以说，和历史上管理的柔性化的趋势相对应的是文化的作用越来越大，甚至有刚性化的趋势，它这样两种逆向的走向。

从历史上来说，我们经历了或正在经历这样一种历史的过程是农业社会、工业社会和现在的后工业社会或叫正在走向信息化社会。

在三大历史社会形态当中，政府的管理的硬件和软件都有很大的不同，首先我们讲硬件，管理的体制用什么样的机构，什么样的管理的规则制度来管理社会，是不一样的。

在农业社会当中生产力是低下的，是一种自然经济，主要依靠社会的自然力，靠天吃饭。

工业社会主要靠工业生产能力，能产多少钢，能建多少房，能有多少的钱，金融资本，这是我们基本的物质条件。

现在正在进入一个新的历史时期，信息化，金融、贸易、保险这些信息服务业正在逐渐
成为经济的主打产业，经济的支柱，这样三种根本性质不同的，一种主要依靠自然力，一种主要依靠人造的物质力量，第三主要依靠服务、信息这些无形的非物质的资源。

这种生产力的变化，决定了三个大的阶段当中政府管理的硬件和软件都是不一样的。

但农耕文明时期，适应自然经济发展的需要，政府管理实行家长制、家族式管理，因为劳动生产单位是家庭，家庭当中的生产技能最多、生产力体力最强这样一个家长，一般都是男性家长作为生产的领导者。

政府管理也是放大了的这种家庭式的管理，是一种家族式、家长制的管理。

它的权力集中在皇权，集中在衙门，所以这个时候的政府管理，我们把它概括为“权威性的管理”，是皇帝的生杀大权，朝廷命官掌握的权威，成为管理的主要资源。

工业文明，它使得很多人在一起生产，打破了家庭生产单位这样一种局限性，大机器，把很多人集中到一起，所以工业的管理方式就复杂得多了，它不能再实行家长一个人领导整个企业的管理，所以，大的企业都实行两级管理，把决策和执行分开，决策由董事会来做出，经济层面CEO负责执行，实行的是两级管理。

政府的管理，政府对全社会的管理也借鉴了这样一种生产管理方式，实行了政党负责决策，行政系统政府负责执行，这样政府行政二分的组织结构。

在负责执行的行政系统当中，政府依靠一大批专业的官员，文官（现在翻译成公务员），他们具备专业的知识，他们熟知各个不同行业的工业管理的规则，然后制定有利于高效管理，有利于工业各门类发展的具体的法律制度、规则，依靠规则来进行管理。

同时政府人员又按照“金字塔”式的科层制的结构进行管理，科层制是横向政府划分成各部门、各科室，叫“科”，然后纵向分成层级，有中央政府、省级政府、市级政府、县级政府，划分成层级，所以叫科层制的管理结构。

一个是公务员，专业技术官员的知识对工业经济发展的了解。

另一个是组织结构专业化的科层制结构，组成了现代工业社会的政府管理结构，这是我们概括为规制型机关。

最近三十年，我们从规制型的政府组织结构正在向一种新的形态发展，因为经济方式发生了变化，经济和科技，特别是全球贸易的发展，信息业和服务业的快速发展，带动了一场新的革命，把人类带入知识经济时代、信息时代、后工业时代，也叫服务经济时代，在这样一种以服务和信息为主要产业的基础上形成的政府管理，必然要求加大服务的功能，政府提高服务的职能和功能作用，来更好地管理社会，推动社会的进步。

服务业现在在美国已经达到GDP总量的76.9%，日本服务业占到GDP的76.5%，中等发达国家一般在60%、70%，这样就要求政府把提高高端服务业的能力，提高人的素质作为主要的职能。

所以，以高端服务业引领的政府的工作就应该是提供更多的科技、更多的教育、
更多的卫生服务、更多的社会保障、公共安全的保障和生态环境的服务，这些是我们说的公共服务。

所以政府的主要职能应该转到公共服务上来，所以在现代后工业社会、信息化社会当中，政府应该是服务型政府。

这三个不同历史时期的管理的结构不同，管理的资源不同，管理的模型不同，管理的主体和管理的文化发生了深刻的变化。

在封建社会，权威性政府的管理主体是官，是衙门，必然强化的是官本位意识，潜规则文化；在工业社会当中，政府的管理模式是规制型的管理模式，管理主体是管，是管理，它已经由人，官和衙门都是人组成的，变成是一种物的输出，是一种能量的输出，管理的主体是一种管和管理，它强化的是部门本位、领导本位，专业官员本位，强化的是利益、部门利益、规则文化；在现代正在迈向的信息化社会，服务政府，它必然要求它的主体又发生新的变化，又回归到了管理主体是人，以人为本，但这个人不是以前的官，而是人民社会的“服务员”，我把它借用一个“羊倌”的“倌”，单人旁加个“官”字，这个“倌”字就是“服务员”，政府管理的主体是，公务员是“服务员”，就要强化服务本位，被管理者本位，要弘扬创新文化。

通过这样三个历史阶段的简要剖析，我们就看出来，现在政府管理文化，之所以要提倡为人民服务，建设服务型政府，之所以要摆正管理者和被管理者的位置，之所以强调要创新管理方式，寓管理于服务之中，是因为我们现在的政府管理的基本形态已经发生了深刻的变化，这是我讲的第一个问题，政府管理的形态和由此决定的政府管理文化正在发生着深刻的变化，正在向从权威文化到制定规则，靠规则和精密的科层制体系来进行管理，转变到管理组织结构的扁平化，管理文化的服务化、信息化这样一些管理文化的变革，它是和政府管理形态紧密联系在一起的。

二、服务型政府的核心价值观
由此，我们就引出了我们现代政府管理的文化，必然要求以服务型政府的理念来作为我们政府系统和核心价值观的一个基本内容和践行社会主义核心价值体系的基本载体。

把服务型政府理念作为社会主义核心价值体系中的基础和载体，这是我们为什么要在服务型政府建设，把它作为核心价值观的一个基础工程。

我们怎么来理解这个问题？前面我们已经讲了，我们现在讲为什么我们需要把这个问题进一步地来做一些阐述。

我们还要从马克思主义的指导，中国特色的社会主义的理想信念，以及我们的共同追求、荣辱观、道德观，行政伦理的建设，这些方面来进一步地拓展性地认识。

我们不仅要从生产力、生产方式决定上层建筑这样一个基本理论的高度来认识，同时，我们还要把它按照社会主义核心价值体系的内涵来进一步地理解这个问题。

在马克思主义的指导下，政府的基本问题或行政的基本问题是什么？这是一个政府哲学问题、行政哲学问题。

我们学过哲学的都知道，哲学最基本的问题是物质和精神的关系，谁是第一性，是物质第一性是唯物主义，承认精神第一性是唯心主义。

在政府哲学当中，行政的基本问题是什么？按照马克思主义的观点，人民是第一性的，我们为人民服务，这是我们行政的基本问题的回答。

人民第一性会得出什么结论，这个结论和核心价值体系联系在一起能否联在一起？
诺贝尔经济学奖获得者、荷兰的学者库普曼斯，他就认为不论是在自然科学，还是在社会科学当中，任何系统理论都表现为价值观的假定和逻辑推理，是说政府的文化、政府的哲学和价值观是不能分开的，我们解决了谁是第一性，把人民放在最重要的位置，而不是把官员自身放在第一位的位置，这是解决了为什么人服务的问题——我是谁，为了谁的问题。

我们还要解决什么样的服务，什么样的工作是好的，什么样是不好的，这样一种价值观的推定。

（一）核心价值观与政府建设
所以将核心价值观的认识和政府的建设统一到一起，具有非常重要的意义。

首先，它是我们治国理政的要务，搞清楚社会主义核心价值体系对于政府工作的指导意义，这是一个非常重要的事情，是我们治国理政的一个根本理念问题。

社会主义核心价值体系，我们前面已经讲了，它是符合人类社会发展运动规律的，它是古今中外最优秀的治国理政、安民固邦的一个经验的高度总结。

社会主义核心价值体系所提出的马克思主义的指导、理想信念以及情操、道德，都是人类社会，同时也是治国理政的经验和智慧的高度凝练。

这一点我们从社会主义核心价值体系的内涵本身已经清楚地认识到，我们从历朝历代治国理论思想家那里也清楚地认识到，从孔夫子到孙中山都强调要以民为本，都强调要做好政府，要实行良治，这些都是社会主义核心价值体系的历史精华，把这一些历史精华运用到我们当今的政府行政管理工作当中来，具有很高的指导意义。

第二，社会主义核心价值体系是当前进行的行政管理改革的方向。

我们搞政府的管理体制改革，我们推行大部门体制，我们逐步地改进创新我们的管理方式，搞一站式服务、便民为民的举措，都是为了践行我们的核心价值体系。

改革方向是更好地使政府适应市场经济需要，适应民主政治建设的要求，适应和谐社会建设的需要，这些都是在社会主义核心价值体系引领下制定的改革方向，所以我们要深刻理解行政管理体制改革究竟怎么改，往哪里改，在哪里使劲，在哪里动刀，都需要我们以社会
主义核心价值体系来作为一个方向性的引领。

我们回顾改革开放三十年来，政府所经历的历次的重大改革，我们看到有几次改革力度大、效果好，有的改革动作比较小、效果比较一般。

凡是改革力度大的，机构运作比较顺畅的，政府职能转变比较深刻的，都是在我们形成一种共识，全力推进这样一个大的氛围底下形成的、做到的。

在那样的氛围当中，社会主义核心价值被多数的公务员，特别是领导干部所接受和践行，推进的力度就比较大。

凡是在有些改革比较难推进，这样的问题出现，有些甚至开始走回头路，精简了又膨胀，这样的一些行政管理体制改革的作用不大的情况下，都是改革没有形成共识，一些官员患得患失，或我们在配置管理权力的时候，权责不对等这样一些情况下。

比如我们在某些管理环节当中，我们推进了行政问责制，问责是强调建设责任政府，责任政府的建设必须和权力配置相协调，有什么样的责任，先要赋予他什么权力，如果这件事情他没有权力决定，是别人决定了，但是失误了，他要承担责任，显然这是行不通的，这样的问责就很难推行，或即使做了，问责了，这个官员也不服，或社会效果也不佳，这就说明了我们没有一个统一的认识，没有形成核心价值体系很难推进改革。

第三，行政管理的创新，凡是取得成功的，也都是在我们核心价值形成共识这样的基础上推进的。

第四，我们推进廉政建设，反腐败的系统工程，更是需要有先进的道德文化和理想信念作为支撑，作为动力，所以建设社会主义核心价值体系在政府管理当中，是一个非常实的问题，不是做虚功，甚至它可以作为政府管理和改革创新的一个总抓手。

（二）在政府管理领域建设社会主义核心价值体系的突破口
要使它成为一个总抓手，我们需要解决的是这样一个问题，在政府建设千头万绪的工作当中，我们把什么作为建设社会主义核心价值体系的一个突破口，一个关键环节？根据政府的运作规律，提出来这样一个问题供大家探讨。

在政府解决公共性问题上找到共建社会主义核心价值体系的一个具体的切入点。

如政府改革的目标是建设服务型政府，服务型政府要解决的是什么问题？显然不是政府自身，首长自身关心的问题，首先应该是公共性问题，它怎么解决问题？它不能仅仅靠行政手段，而是更多的应该靠法律手段和公共政策手段，这也是强调公共性，法律是对全民的，政策是对公共性的，我们要解决这些问题，要运用法律政策手段，需要有资源，需要有财政，那我们必须建设公共财政体系，就不能说我这个财政只是用来建国有企业的，我们只是用来
政府自己投资的，而是应该把更多的财政收入用于公共事业，建设公共财政的体制，同时，我们还要建设很多公共项目，我们讲“三通一平”也好，讲公共服务也好，都是公共项目，所以最终服务型政府，是把它的职能定位在主要提供公共服务。

所以公共问题的寻找，公共政策的制定，公共财政的积累，公共项目的建设，最后提供公共服务都是归结到公共两个字。

因此，认识公共性，建设公共性，这是政府贯彻落实构建社会主义核心价值体系的一个具体的切入点。

什么是公共性？政府和企业最大的不同，企业是盈利机构，它以赚钱为目的，政府以什么为目的？它以为人民、为公共提供服务为宗旨，这是一个基本不同。

经济发展、企业的发展，企业经营，它遵从的经济学规律，核心命题是资源紧缺性，因为资源紧缺，所以市场经济来配置资源，把资源用到最有效益的地方，所以社会就发展得很快，所以经济学的核心，基础理论是稀缺性理论，政府管理，它既然是为人民服务，为公共服务，它的基本问题是什么？它肯定不是资源稀缺性，因为政府的权力可以是非常大的，它不缺资源，政府不缺资源，政府理论应该建立在什么上面？它不能从稀缺和富有这个角度来寻找，而是应该建立怎么样能够为公众服务得好，能够抓住问题的实质是公共性问题，这个起点，然后积累公共财政，解决公共问题，制定公共政策，这一个公共问题是政府的核心命题，是政府行政管理理论的一个基石。

公共性，说起来深奥，讲起来也很简单，我们看汉字的“公”字，它上面是一个打开的屋顶，把屋顶打开，开放、公开、透明，解决公共问题，不是在你一家里边解决问题，而是在一个公众场合解决大家的问题，这是公共性的基本内容。

《墨子》讲“举公义，辟私怨”，你在政府工作不能有个人的好恶倾向来左右你的工作，而要以公共的利益，公共的眼光来解决问题。

孙中山先生讲“天下为公”，都是讲要把经济学里边的私人的所谓的稀缺性，变成打开的屋顶来探讨共同关心的问题。

既然我们把政府文化当中实践科学发展观，实践社会主义核心价值体系定位在要解决公共性问题，我们进一步来看是不是抓准了？我们现在现实当中公共性问题是怎么个状况。

大家很自然地会得出一个结论：问题很突出。

很突出，体现在两方面：一方面，现实当中我们公共性欠缺，我们政府有部门利益，政府官员有很多以自己的工作方便与否来考虑问题，而没有真正把公共的需求摆到最重要的问题上来，这个我们在实践当中体现非常鲜明。

第二个，在政府的这种公共性还欠缺的时候，社会的公众的公共性正在日益地觉醒，特别是现在网络的发达和微博的兴起，使每一个公民的这种公共性的要求得到了极大的放大，个人的问题背后隐藏着公共的危机，日益挑战着政府公共性的欠缺问题，所以在这样的一个状况下，一方
面政府欠缺公共性，从体制，财政体制、管理体制、运行体制，我们还欠缺；另一方面，社会公共性日益发展，所以政府的公共性问题很突出，现实又有这样的一种需求。

什么需求？我们要转变职能，把政府过去主要管理自身事务为主，转向主要管理公共事务为主，把政府一家的单一的管理主体改变成为构建和社会共同治理的管理格局，这是公共性的现代理论基础。

公共性的理论植根于现代治理理论，有全球治理理论，有国家治理理论，有地方政府治理理论，有企业治理理论，治理理论的核心内容是要一种共治多元的管理体系的合理的权力配置，而不把权力集中在政府手里。

所以这从理论上，又是需要我们加强公共性的建设。

在实践当中，自从提出了建设服务型政府之后，我们以公共的精神来改造传统的官本位的行政管理，这已经提到议事日程上来了。

过去我们不管是什么，不是政府机关的，事业单位、社会组织，哪怕是其他一些不相干的，设置就是和尚庙宇里边的管理都是以官本位的，每个人都可以在行政系统当中找到相应的级别来量化对应，更何况政府内部绝对是官大一级压死人，是一种官本位占主导地位的，明确把一种公共的普遍民主的精神作为一种行政管理的基本理念。

所以现代政府管理组织发展扁平化，政府的管理对象需要参与管理，这样的行政管理必须是要由公共精神来进行改造的。

以公共精神改造，也是以社会主义核心价值体系来改造行政管理，改造传统的行政理念，特别是官本位的理念。

以公共服务统领行政管理，这主要是从政府职能角度来说的，政府职能转变的核心问题是更多地提供公共服务，要以公共服务来统领行政管理，要求我们在逐步地加大公共服务的领域和水平的条件基础上，推进基本公共服务均等化的情况下，还要以公共服务精神来统领我们还需要坚持的或需要加强的管制型的一些管理行为。

管制型的管理行为，它本身不是公共服务，但是它要把管理和公共服务统一起来，是用公共服务的这种理念和精神来贯穿到管理行为当中去，使得管理行为更加人性化，更加柔性化，更加贴近管理对象的需求，更加能够服务得到位，管理得到位。

同样的，行政管理的对象和主体，现在界限越来越模糊了，管理的对象在我们讲民主管理、参与式管理、举行听证会、征求意见的过程当中，它实际上已经变成管理主体了，管理主体变成多元主体了，这是我们要用公共治理的多元治理结构来拓展我们的行政管理，只有拓展了行政管理，我们政府管理才更有力度，才能对社会作出更大的服务和贡献，才能使社会治理得更有效，更加满足人们的需求。

同时我们还要求以公共伦理来要求行政管理，过去行政管理有很高的伦理要求，从孔夫子开始就要求以圣人的要求、伦理道德来衡量衙门里边的人，但是我们现在讲到更高的要求
是必须的，但是你要有一个底线，这个底线是公共伦理，公众都能遵守的道德底线，你行政人员首先要做到，或你做到了，实际上你已经是一个很不错、称职的，甚至是优秀的行政官员、公务员了。

现在我们看到有的县委书记表态，我不贪，不剽，我去做整人的事情。

有人说这个太低了，其实，这样一种公共的伦理基本的底线能做到了，已经是很了不起了，所以现在从行政伦理的角度来说，也要用公共的道德，你要求老百姓不要上街吐痰，那你为什么在办公室里边吐痰、吸烟，这也是违背公共道德的，所以，我们现在要求以公共道德要求政府官员，实际上是一种公共性的提炼，实际上是一种高要求，使他改变他一种特殊功能，高人一等的那样一种身份、感受，回归到普通老百姓的位置，这是一个核心价值体系的深入。

这是我们讲服务型政府的核心价值观应该是这样一些方面，以公共性来作为我们推进核心价值体系实现的真正的一个切入点，把它做到实处。

三、机关管理文化的核心价值体系
第三，机关管理文化的核心价值体系的一些要求。

我们前面讲的服务型政府的价值观，主要是讲政府对社会互动、管理、服务，在机关内部的管理，同样的，我们也要找到实践科学发展观和核心价值体系如何来落实的问题，当然有一个共同点，不同是政府对外要坚持公共性，对外也要坚持公共性。

为什么对内也要实现公共性？或政府内部的管理文化的这种公共性是一个什么样的内容、什么样的形态？我们还要说一下，对政府公务员来说，怎么样使得公共性在我们日常的学习工作当中得到实践，我想提高公务员的公信力、政府的执行力，首先还是要把我们的核心价值观在这个当中体现出来。

对于我们的公务员核心价值观应该是忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁，这四句话说起来容易，实践起来还是有一定的难度的，需要我们来通过一些认识的提高，对它的意义功能的认识的掌握来提高它执行这16个字的自觉性，同时我们还要通过一些具体的方式、手段、载体、抓手来推进这个公共性在我们实践当中公务员怎么来落实这16个字核心价值体系。

（一）公务员核心价值观的十大功能
我把公务员的核心价值观的这16个字概括为有十大功能，我们践行了这16个字，它可以有十个方面的意义：第一，它有助于我们提高行政业绩的绩效。

政府引入了绩效管理之后，对每一个干部都有考核，所以我们每天想的是要提高考核的得分，提高个人的，提高单位的，。