国外港口管理模式分析与启示

国外港口管理模式分析与启示

作者：丁以中陆俊强

港口业属于服务性行业，港口具有基础性、涉外性、区域性、系统性等特点，其功能有很大的辐射性。为此，我国政府也非常重视港口的社会公益性。

我国港口管理体制经历不断改革的发展过程。1978年以前，我国港口管理体制是典型的计划经济体制下的公有公营模式。随着改革开放，这种模式的弊端日益突出。针对港口管理体制出现的种种弊端，我国政府进行了许多改革调整，起到了一定效果，使我国的港口事业在全国范围内都有了很大发展。

然而，由于传统体制的长期影响，历史形成的诸多问题以及多年来的重复建设，许多港口已不适应市场经济的要求，企业经营机制不活、经济效益低下等问题日益突出。目前我国绝大多数的港口企业属于国有企业，在国有企业的体制转换和结构调整的攻坚阶段，应清醒地认识到，港口体制改革面临着艰巨的任务。

港口管理体制的形成、发展受到国家历史、经济、政治、传统文化等国情影响。从世界范围来看，港口管理的具体形式具有很大差异性，具体表现在不同国家、同一国家不同港口、同一港口在不同时期，其港口管理体制各不相同。以下对世界港口管理模式进行分类研究，分析其发展趋势。

1世界港口管理模式分类及分析

世界港口管理模式可分为3大类。

1．1和人企业经营港口管理的模式

世界上完全由私人经营管理的港口并不多，比较具有代表性的是香港。香港所有的集装箱码头，都遵循自由港政策，港口设施由私人投资建设，私人经营管理。例如，葵涌码头的19个集装箱泊位，分别由和记黄埔、美国海陆、韩国现代和中远(与和记黄埔合营)4家公司所经营。香港私营企业的业务经营极少受到行政干预，并且完全可以自由定价。香港港口经营的特点表现在使私营企业的商业技巧得到淋漓尽致的发挥，并使官僚主义减少到最低程度。因此，香港以其高效率和可靠性，吸引大批航运公司为其长期顾客，成为现今世界上最繁忙的集装箱港口之一。但与此同时，私营企业的投资方式对香港港口进行长期、大规模的战略发展有所制约。

私人经营管理的港口管理模式在世界上为数不多，经营管理市场化、高效率是其重要特点。私人经营管理港口模式的形成有其特殊的历史背景，并与港口所在地发达的私人经济是分不开的。

1．2由政府机构、国营企业经营管理港口的模式

完全由政府机构、国营企业经营管理(也称公有公营模式)的港口在总体上也不占多数，尤其是在欧美和亚洲比较发达的国家中，这种模式相对较少。我国计划经济时代港口管理模式属该模式，港口由国家拥有，港口的运作是围绕国家的计划任务进行。不管是发达国家还是发展中国家，国有港口公有公营都存在着投资浪费、服务质量不高、效率低下等问题。其结果是一方面增加了政府财政负担，另一方面也影响了港口竞争力。公有公营弊端的原因主要有3个：其一是港口基础设施服务不存在竞争，尤其是港口内部同一服务类型的各部门间无竞争可言；其二是提供服务的港口企业缺少自主的经营权和财产权，一方面被迫以低于成本的价格提供服务，另一方面造成了港口企业不能很好地对其工作负责；其三是港口设施的使用者可能因国家无偿投资，而要求拥有更多的设施，以至造成设施资源浪费。由于港口公有公营存在种种弊端，该管理模式的许多港口已经或正在进行改革，逐步向由私人企业或股份制企业参与经营管理的港口管理模式发展。

1．3政府机构或国营企业和私营企业共同经营的管理模式

世界上由政府机构或国营企业和私营企业共同经营管理港口的模式最为普遍。近年来，有相当多国家的港口管理模式正在由政府机构、国营企业经营管理的模式转向由政府机构或国营企业和私营企业共同经营管理的模式，这种趋势被称为港口的商业化或民营化。民营化的特点是打破单一由国家或政府经营的港口管理模式，减少国家在港口经营管理中的直接参与。日本、新加坡和我国台湾地区都属这一港口管理模式，此3个国家和地区都拥有世界知名大港，但其港口管理模式的特点和其形成发展过程又有所差异。

(1)日本由政府、私人共同参与管理港口

日本港口管理模式属于政府、私人共同参与管理。一方面日本政府非常重视港口的社会公益性，把港口看作是国家和地区发展核心，强调把港口开发建设纳入国家和地区经济发展的总体规划之中，明确政府在港口建设中的投资责任，确保国家对港口的所有权；强调地方政府对港口的管理权，注重以地方经济的发展来保证总体国民经济的发展水平；与此同时，日本政府又强调企业的独立经营权，港口管理机构被禁止妨碍和干涉私营企业的正常业务活动，不允许经营和私营企业相竞争的业务，港口管理机构也被禁止在设施利用、港口经营管理等方面对任意一方给予歧视性待遇，政府仅通过法律、财税等手段对港口经营企业进行宏观指导与调控。日本的港口管理实践表明，加强对港口所有权的控制与放手港口经营权并不矛盾，私营企业经营港口比港口管理机构直接参与港口营运对提高营运效率更有好处，港口的社会效益发挥更加充分。在投资对象上，日本实行由政府投资港口基础设施，建设、规划、维护港口，由私营企业投资经营性设施并经营港口，私营企业的投资一方面加大了港口投资力度，有利于港口筹集更多资金；同时，私人企业的投资促使其真正关心港口的经营状况。而政府为支持港口、航运业的发展，不要求港口通过其经营来收回其基础建设费用。日本的这种港口管理模式，使政府对港口权利的控制与私人企业的经营能力高效地结合起来，使其以海运为基础的贸易立国的基本国策得到可靠保证。

(2)新加坡的民营化改革

新加坡是世界最繁忙的港口之一，新加坡于1997年进行港口管理体制改革，开始实行港口民营化。在此之前，新加坡实行政企合一的港口管理体制，港务局既行使部分管理职能，又直接经营港口装卸、仓贮等业务。改革后，原港务局分为新加坡海运与港口局(mpa)和新加坡港务集团(psa corporation ltd．)。海运与港口局(mpa)主要处理港口和海运方面的管制和技术问题；港务集团(psa)由原来的法定机构转化为经济的发展来保证总体国民经济的发展水平；与此同时，日本政府又强调企业的独立经营权，港口管理机构被禁止妨碍和干涉私营企业的正常业务活动，不允许经营和私营企业相竞争的业务，港口管理机构也被禁止在设施利用、港口经营管理等方面对任意一方给予歧视性待遇，政府仅通过法律、财税等手段对港口经营企业进行宏观指导与调控。日本的港口管理实践表明，加强对港口所有权的控制与放手港口经营权并不矛盾，私营企业经营港口比港口管理机构直接参与港口营运对提高营运效率更有好处，港口的社会效益发挥更加充分。在投资对象上，日本实行由政府投资港口基础设施，建设、规划、维护港口，由私营企业投资经营性设施并经营港口，私营企业的投资一方面加大了港口投资力度，有利于港口筹集更多资金；同时，私人企业的投资促使其真正关心港口的经营状况。而政府为支持港口、航运业的发展，不要求港口通过其经营来收回其基础建设费用。日本的这种港口管理模式，使政府对港口权利的控制与私人企业的经营能力高效地结合起来，使其以海运为基础的贸易立国的基本国策得到可靠保证。

(2)新加坡的民营化改革

新加坡是世界最繁忙的港口之一，新加坡于1997年进行港口管理体制改革，开始实行港口民营化。在此之前，新加坡实行政企合一的港口管理体制，港务局既行使部分管理职能，又直接经营港口装卸、仓贮等业务。改革后，原港务局分为新加坡海运与港口局(mpa)和新加坡港务集团(psa corporation ltd．)。海运与港口局(mpa)主要处理港口和海运方面的管制和技术问题；港务集团(psa)由原来的法定机构转化为一个商业机构，承担港口投资、经营职能，目前政府是港务(psa)的股东，集团负责人由政任。港口改革的最终目标是实份上市，让人们分享股份。港口化给新加坡港口带来得最大是：①港口企业职工的服务态进，服务意识增强；②企业集团加了在国外投资；③效率提高并降了成本。新加坡的民营化改革实上是使从事港口经营性业务的企实行股份制，进行市场化经营，以高港口效率。新加坡港口的民营同其他管理制度，其中包括政府投资制度、中央管理制度、自由港策等相配合，共同巩固了新加坡国际航运地位。

(3)高雄港政企分开的港口理体制