第一章 威尔逊的行政学思想

三、威尔逊行政学思想的主要内容
作为现代行政学的鼻祖，威尔逊的行政学思想主要体 现在他的那篇被誉为行政学开山作的《行政学之研究》 一文中。 其内容主要包括：


(一)关于行政学研究的必要性 1、分析行政学没有进行专门学科研究的原因： 一是行政管理“被看成是‘实用性的细节’”，容易处 理； 二是此前麻烦多集中在政府结构上，人们当时只注意政 府结构，很少或根本没有行政管理方面的问题。原因在 于那时政府职能简单，因为生活也很简单。


（六）人事行政思想 1、提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一 之所以“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到 最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够 的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有 分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民 的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的 事‛。 “我们的理想模式是通过选举和经常性的公开 商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立 一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能 够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保 持着非常紧密的联系”。


“行政学的博士都产生在欧洲。这门科学并不是我们所 创造的, 它是一门外来的科学, 很少使用英国式或美 国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调, 它所 陈述的东西对我们的头脑来说全都是些异己的概念, 它的目标、事例和环境, 几乎百分之百是以外国民族 的历史, 外国制度的先例和外国革命的教训为根据的。 它由法国和德国的教授们所发展起来的其各个组成部 分经常是与一个单一国家的需要相适应的, 并且是为 了适应高度集中的政府形式而建立起来的; 因此, 为 了满足我们的要求, 对它必须加以改造, 使之不只适 应于一个单一而且紧密结合的国家, 而且适应于一个 复杂而且形式多样化的国家, 并且使之按照适应于权 力高度分散的政府形式建立起来。如果我们要应用这 种科学, 我们必须使之美国化, 并且不只是形式上或 仅仅从语言上美国化, 而是必须在思想、原则和目标 方面从根本上加以美国化。‛


2、行政学研究的必要性：政府职能扩大化、复杂化、 困难化 资本主义已进入了上升阶段后，随着经济和社会的快速 发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大， 而且更加复杂，更加困难；因此必须改进政府机关的组 织机构与工作方法，而政府的行政管理工作需要有科学 的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的 事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织 机构，并使其各种职责都获得尽责的美称”。因而行政 研究也就必须提上议事日程 。


Байду номын сангаас
(二)行政学的目标和任务

“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适 当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府 怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人 力上的消耗来完成这些专门的任务。”
由此可见，威尔逊从行政学研究的起点和具体内容两 个方面对行政学研究的目标和任务作了明确地界定： 政府能够适当而且成功地承担什么职能任务（研究的 起点），以及政府用什么方式、方法进行管理，才能 提高行政效率、完成任务（具体研究内容）。


2、社会历史背景

源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也 即新民主运动。
自由放任主义的主要理念是限制政府权力，政府无为， 其结果导致在美国金钱与政治的勾结，金钱力量至上， 形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降， 形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪七八十年 代）。


19世纪70年代的新民主运动： 一场力图通过加强国家 力量来控制垄断的要求政治改革的运动。 新民主运动抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等； 认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私 利的堡垒，危害了自由；反对政治勾结与政治腐败，要 求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主 张国家应成为社会和经济进步的工具。

（五）行政学研究的方法 主张采用“比较研究法”与“历史研究法” ，因为不 同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相 似性； 通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点； 应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或 害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西 过滤掉）。主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬， 应以实践为准绳，以美国为核心 。
第一章 威尔逊的行政学思想


教学内容：威尔逊关于行政学科的建立以及行 政学研究方面的思想（重点是关于行政管理的 实质的思想）、人事行政思想、行政监督思想。 教学要求：理解威尔逊对行政管理实质的阐述 及其对行政学科建立的意义，了解其有关行政 学研究的思想；掌握其人事行政和行政监督有 关思想并对我国加强人事行政和行政监督的借 鉴。

2、对官员素质的重视

在他看来，为了使政府这部机器有效地运转，“我们 就必须准备一批更好的官员以充当政府的‘工 具’。 ……必须为文职机关的竞争考试提供有充分准 备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的 考试，也接受技术知识方面的考试。‛
在具体谈到政府官员的素质时，威尔逊特别强调政府 官员应该具有良好的态度。他说：“在任何情况下， 我们都必须有一支受过充分训练的官员以良好的态度 为我们服务：这显然是一种工作上的需要。‛ ‚所谓 良好态度就是对于他们所为之服务的政府的政策，具 有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面部决没有官 僚作风的污点。‛

其著述主要有《国会制政体》(1885年 )、《国家》 (1889年)、《分裂与重新统一(1829—1889年)》(1893 年)、《一位大师及其政治论文》(1892年)、《纯粹的 文献及其他论文》(1886年)、《乔治· 华盛顿》(1896 年)、《美国人民的历史》(1902年)以及《美国的宪法 政府》(1908年)等八部著作，并发表了一些论文，其 中包括行政学研究的开山之作《行政学之研究》 （1889年）。


在这一时期，功绩制取代政党分肥制，行政力量日益 被民主运动视为一种有效的工具而得到重视，一种加 强权力、明确责任、向全体选民负责的学说深入人心。

总之，新民主运动力图通过加强国家力量来控制垄断， 而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越 不适应这一要求，因此必须进行改革。在此种社会背 景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科 学。

而另一方面，行政与政治又密切相关。
‚行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派 生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理 是直接相关联的‛。在他看来，行政管理高于纯粹技 术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与 政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关。 “行政科学是政治科学的最新成果。‛


二、威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景
1、思想渊源——斯坦因行政思想的影响 受到了来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想 的影响，其中特别受到斯坦因的影响。行政研究在 德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开 明专制’的要求相适应）。 斯坦因是德国行政研究学者中的佼佼者，他对威尔 逊产生影响的行政思想有两个方面：




（三）关于行政管理的实质
在威尔逊之前，作为行政学研究对象的行政概念一直 是包含在政治概念之中的；因此，也不可能有一门独 立的行政学。作为行政学的创始人，威尔逊最大的贡 献就在于提出了政治 ——行政二分法并据此将行政学 作为一门独立的学科从政治学中分离出来。

（1）什么是行政管理？ 在威尔逊看来，‚行政管理是政府工作中极为显著的 一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行， 政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具 有与政府本身同样悠久的经历。‛ ‚行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作 为政治生活的一个组成部分, 仅仅与企业办公室所采 用的工作方法是社会生活的一部分一模一样, 仅仅与 机器是制造品的一部分一模一样。‛


1、弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务。 即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不 该管什么； 强调“适当性”：凡公共事务该由政府管理，政府承 担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”；若政 府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”。


2、弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能 少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务，即：用 什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任 务。这应该是行政学各部门的具体研究内容。 特别强调：行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那 种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研 究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的 理论。 行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论 性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来， 并使它们深深植要于稳定的原理之上。


一、威尔逊生平与著述
托马斯· 伍德罗· 威尔逊是美国杰出的政治 学家、行政学家、历史学家、教育家、改 革 家 和 政 治 家 。 他 生 于 1856 年 12 月 ， 1879年从普林斯顿大学毕业，并在1886 年 获 得 哲 学 博 士 学 位 。 他 在 1880 年 到 1902年期间，作为政治学教授，主要从 事教学和研究工作；1886年至1902年， 他担任普林斯顿大学校长；1910年，他 当选为新泽西州州长；1912年，他被选 为美国第28届总统（1916年连任）；于 1924年逝世。


3、行政与宪政：特殊手段与一般决策之间的关系
首先，行政在本质上不同于宪政制度。 威尔逊认为, 尽管“从政治哲学的角度着眼, 行政学的 研究是与宪法中主权之恰当分配的研究密切联系在一起 的”, 但是行政管理从本质上不同于宪政制度，“公共 行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每 一个具体执行的细节都是一种行政行为。（如征税、执 行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等） ……然而指导这 些应予进行的工作的一般性法律, 却显然是在行政管理 之外和之上的。有关政府活动的大规模计划并不属于行 政管理范围。因此, 宪政制度所要过问的只是政府用以 控制一般性法律的那些手段。‛


（1）在一定程度上对政治与行政的划分 政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志； 行政：是国家主体的依据意志的活动； 宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行 政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源 于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政 的行动，则宪政的权力就缺而不备。


（2）规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系 任务： 了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”， 也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠 国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家 人格的自觉意识； 行政研究体系的三个部分：行政组织——行政机关的 发展、结构；行政行为——其自身的独特规律；行政 法规——“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加 以探讨。


2、政治与行政

威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度 等概念进行比较而揭示的。
对于行政与政治的关系，他认为：


一方面，行政不同于政治。 ‚政治是‘在重大带普遍性 的事项’方面的国家活动，而 ‘行政管理’则是‘国家 在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的 特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政 策如果没有行政管理的帮助就将一事无成, 但行政管理 并不因此就是政治。‛

另一方面他又指出，宪法与行政职能之间“并不完全 是‘意志’与相应‘行动’之间的区别, 因为行政官 员在为了完成其任务而选择手段时, 应该有而且也的 确有他自己的意志; 他不是而且也不应该是一种纯粹 被动的工作。这是一般决策和特殊手段之间的区别。‛

（四）行政学研究的历史渊源 1、英美两国缺乏研究行政管理的历史。美英两国的政 治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论； 注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的 艺术。 2、对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且 与这些国家的需要相适应；因此必须对欧洲的行政科 学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化， 能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。