南京市排污权初始核定总体思路及存在问题

南京市排污权初始核定总体思路及存在问题程涵1袁进辉2管蓓1尚毅林1（1.南京市环境保护科学研究院，江苏南京210013；2.南京市环境保护局，江苏南京210037）摘要：以南京市为例，从核定范围、核定对象、调查内容、核算方法选取、核算结果校核等方面分析了初始排污权核定的总体思路，设计了初始排污权核定的工作程序。

总结归纳了实践中存在的政策性问题、技术性问题以及其他普遍性问题，针对这些问题提出了具有一定创新性的对策建议，以完善和优化排污权核定工作，并为其他城市开展此项工作提供经验和借鉴。

关键词：初始排污权；工作程序；对策建议The General Idea and Problems on Initial Emission Rights Assessment ofNanjingCheng Han1, Yuan Jinhui2, Guan Bei1, Shang Yilin1(1.Nanjing Research Institute of Environmental Protection, Nanjing 210013,China; 2. Nanjing Municipal Environmental Protection Bureau, Nanjing 210037,China)Abstract: Take Nanjing as an example, it analyzed the general idea and designed the work procedure from the approved scope, authorized object, research content, accounting methods selection and calculation result checking of initial emission right assessment. Summary sums up the practice in the presence of policy issues, technical issues and other general issues. To solve these problems is proposed with some innovative countermeasures and suggestions, to improve the work, and for other cities to carry out this work provides experience and reference.Key words: Initial emission rights; Work procedure; Countermeasures and suggestions初始排污权核定是指对区域内排污单位生产工艺情况、污染治理、环境管理等方面进行定性核查，以及对排入环境的主要污染指标排放情况进行定量核算的行为[1]。

科学核定并合理分配初始排污权是在建立排污权交易机制中居于基础性地位的关键环节，通过初始排污权核定将区域总量指标分解至各个排污单位，使得实施污染物总量控制得以贯彻落实；被初始分配的排污权以排污许可证的形式被确定，明确了排污单位相关污染物指标的允许排放量，具化了排污权单位的权力与义务，为实现以排污许可证管理为抓手的环境管理创新提供了可能；排污单位通过初始排污权分配取得了可以交易的排污权指标，为启动排污权交易制度，建立企业与企业间的排污权交易二级市场奠定了基础。

结合南京市正在开展的排污权初始核定，理清其工作总体思路，指出在排污权初始核定实践过程中存在的关键问题，并提出相应对策，为今后其他城市和地区开展此项工作提供借鉴。

1南京市初始排污权核定总体思路1.1核定范围的划定排污权交易是一项系统工程，同时其作为一种经济手段，对企业生产成本、经济效益等均会产生影响。

因此排污权核定工作的推进不可盲目冒进，应该做到成熟一批核定一批。

南京市在初始核定实践中，抓住污染物排放的重点，首先针对区域范围内的工业企业进行排污权初始核定，核定指标包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等四项纳入总量控制的主要污染物指标。

后期可以视排污权交易开展情况和市场发展情况，逐步扩大核定的范围至所有排放污染物的企业，并在适当时机考虑将总磷、重金属、挥发性有机物、工业烟粉尘等纳入核定指标体系。

1.2核定对象的确定初始排污权核定虽然针对的是整个企业，但是在核定的实际过程当中，应当将企业产生相关污染物排放的各个项目作为初始排污权核定的对象。

工业企业不同于一般企业，其生产工艺相对复杂，产品相对多样，尤其像钢铁、石化等重工业企业，往往一家企业涉及项目多达几十个。

南京市在核定企业初始排污权时，采用逐项目核定其污染物排放量的方法，一方面可以细分核定对象，便于技术人员细致、详尽的开展工作，另一方面也便于整个区域内相近项目、相似生产装置的横向比较。

各项目相应污染物核定量之和即为该企业的此项污染物初始排污权的核定量。

1.3调查内容的确定核定初始排污权工作的核心内容，是摸清企业的实际排放情况，因此初始排污权的准确核定必须首先对企业生产及污染治理情况进行细致的调查分析，包括企业基本情况，如地址、项目组成、生产工艺、产品种类、生产规模等；污染物排放情况，如污染物种类、排放去向、达标情况等；污染治理情况，如污染治理设施、排口设置、监测监控、运行状况等；环境管理情况，如环评落实、排污许可证取得、排污收费情况、公众投诉、环境监察情况等。

在对企业生产及污染治理情况定性了解的基础上，依据可信的基础数据，采取科学的计算方法，定量核算出企业的初始排污权核定量。

1.4核算方法的选取目前，环境保护主管部门掌握多套环保数据如污染减排数据、环境统计数据、排污申报数据等，多套数据同时存在且由于种种原因导致各类数据不统一，给环境管理工作带来困惑。

初始排污权的核定工作为统一这些数据提供了机会。

因此在选定核算方法时，应该考虑选定的核算方法是否便于环境保护行政主管部门利用此方法对企业进行总量及减排考核；是否可以作为收取排污费的依据；是否可以说明本区域的污染排放状况；是否可以根据相关参数的变化说明企业污染防治取得的成效。

遵循这一原则，南京市分行业分工序确定了相关污染物的核算方法，其中所有企业两项水污染物化学需氧量、氨氮采用实测法（浓度法）；大气污染物核算方法见表1。

表1 南京市相关行业大气污染物初始排污权核算方法行业/工序SO2核算方法NOx核算方法一般工业行业物料衡算法或经验法物料衡算法或经验法电力行业燃煤机组（30万千瓦以上）实测法/浓度法实测法/浓度法燃煤机组（30万千瓦以下）物料衡算法排污系数法燃气机组物料衡算法排污系数法钢铁行业烧结、球团物料衡算法排污系数法高炉、焦炉物料衡算法排污系数法轧钢、石灰窑、采矿物料衡算法排污系数法石油炼制行业催化裂化实测法/浓度法实测法/浓度法硫磺回收物料衡算法/加热炉物料衡算法排污系数法水泥行业排污系数法排污系数法注：非电力企业自备电力机组污染物排放量按照电力行业相关核算方法核算需要指出的是，上表所列核算方法是根据各行业内企业的一般特性选定的，在实际的操作过程中，针对个别具体企业、具体工序，核算方法需要进行一定的调整。

1.5核定量的校核核算出企业的初始排污权核定量后，需要对核定量进行校核，使其尽可能真实体现企业的实际污染物排放量。

核定量过高于实际排放量，企业需要支付高额的有偿使用费用，会增加企业生产成本，打击企业参与排污权交易的积极性；核定量过低于实际排放量，核定成果难以体现区域内真实的污染排放状况，不利于排污权交易环境效益的发挥。

南京市的具体做法是将核定量与企业的环评量、环境统计量、排污收费量、绩效值计算量（根据环保部《主要污染物排污权核定技术方法》（征求意见稿）计算）以及企业申请量进行对比，对产生疑问的环节和异常的数据进行分析，并与企业进行对接和沟通，从而最终获得较为贴近企业实际污染物排放量的初始排污权核定量。

1.6工作程序的确定排污权分配本质上是将环境容量的使用权按照一定的分配规则以无偿或者有偿的形式分配给排污单位[2]。

环境容量作为一种公众资源其所有权实际上归区域内全体公民所有，政府在这一过程中扮演的角色是公众权力的代理人。

因此在核定以及分配初始排污权的工作中必须注重工作程序的合法性、合理性和公开性。

遵照这一原则，南京市初始排污权核定工作程序设计如图1。

图1 初始排污权核定工作程序政府主管部门作为初始排污权核定工作的组织者，负责相关政策、规则的制定，协调各方；核定机构作为核定工作的实施者负责具体的核定技术工作，并把发现的问题反馈给政府部门，为其完善政策、优化程序提供依据；行业专家作为技术支撑方，负责核定方法、核定结果的审议；企业作为被核定方，需要按照政府部门要求积极配合核定工作的开展，自觉主动、客观诚信的反应自身实际情况；社会公众作为权力的所有者，通过公众参与等形式，对核定全过程进行监督。

各方明确各自角色，各自分工、各担其责，从而保证核定工作的科学、公正、公平和高效。

2核定实践中存在的问题排污权交易在国外起步较早，美国、欧洲等发达国家建立了成熟的排污权交易机制并取得了良好的环境、经济和社会效益[3][4]。

然而排污权在我国尚属新生事物，全国多地虽开展了试点工作，但仍然处于起步和摸索阶段[5][6]。

南京市在核定初始排污权的实践过程中也遇到了不少问题，总结起来主要包括政策性问题、技术性问题和其他问题。

2.1政策性问题排污权初始核定实践中的政策性问题主要是核定对象的合法性和合规性问题。

（1）合法性问题。

部分企业的个别项目由于种种原因没有具备完整的环评审批手续就已经建成投运，对于这类企业如果核定其排污权，会给企业造成默认其既定事实的误解，也对后续的排污许可证管理造成困惑；如果不核定其排污权，又缺乏相应的政策支撑对其进行处理。

核定对象的合法性问题得不到解决，就无从确定初始排污权的核定范围，给核定工作带来困扰。

（2）合规性问题。

还有一些企业虽然具备完整的环评审批手续，但是在实际建设、运行过程中没有严格按照环评要求进行规范建设，这些企业虽然合法，却不合规。

尤其是对于“批小建大”的情况，在核定其初始排污权时难以把握是按照环评规定的排放量对其进行核定，还是按照实际情况核定。

按照实际核定，会造成不良的社会影响；按照环评核定，又难以反映区域内真实的排放状况。

2.2技术性问题排污权初始核定对技术要求较高，在实践工作中存在技术性问题，主要包括技术力量薄弱、数据多头且庞杂及监测能力有待提高等问题。

（1）技术力量薄弱。

南京市仅重点工业企业900多家，这些企业工艺流程复杂，产排污状况复杂多变，排污量核算工作难度较大。