浅谈人防工程建设与城市融合式发展

浅谈人防工程建设与城市融合式发展

摘要：目前，我国的城市化建设进入了一个前所未有的快车道，其中大多是初具规模的新兴城市，这类城市普遍存在着人防工程总量不多，人均占有量偏低，城区人防工程建设发展不够平衡的状况，在城市地下空间的开发利用方面尚有很大的潜力和发展空间。文章结合城市人防工程发展现状和存在的问题，提出了开发利用人防工程促进城市可持续发展的对策。

关键词：人防工程；城市地下空间开发利用；融合式发展

人防工程建设是国防建设的重要组成部分，是贯彻军民融合式发展战略的重要领域，是现代城市建设的重要内容。走中国特色军民融合式发展路子被党的十七大确立为党的重大战略思想；党的十八大报告中进一步提出“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国与强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设”。

随着经济的高速发展，城市化进程不断加快。城市在给人们带来现代化成果的同时，自身也越来越不堪重负，人口激增、交通拥挤、建筑密集、绿地缩小等一系列问题，使城市患上“城市综合症”。城市还适不适合人类居住成了人们讨论的热门话题，有学者提出城市要发展、要生存只有向地下要空间，有专家预测21世纪将是人类开发利用地下空间的世纪。因此，人防工程作为城市地下工程的重要构成，在肩负保护人民群众生命财产安生重任的同时，也将成立提高城市未来承载能力的重要补充，促进城市可持续发展。

一、城市人防工程建设发展现状

自上世纪60年代，毛主席提出“深挖洞，广积粮，不称霸”的口号以来，人防工程建设经历了不断发展完善的过程，人防工程已由上世纪60、70年代的“矮、窄、小”逐渐发展到现在的“高、大、宽”，无论从规划设计还是建造质量，都实现了长足跨越。特别是进入新世纪，第四、第五次全国人民防空会议的召开，为人防工程建设提供了新的广阔空间，人防工程建设进入快速发展轨道，截至2013年底全国利用人防工程已超过1亿平方米，涉及商业、仓储、公共设施、轨道交通等诸多方面，为缓解城市空间压力做出了巨大贡献。就我省而言，新世纪以来，城市发展迅速，对空间的需求进一步扩大，高层建筑大量涌现，地下室普遍得到利用，特别是近年来随着城镇“三年大变样”工作的开展，各地在城市中心区建设了大量用于停车、公共活动、生产等用途的单建或“结建”人防工程，为满足城市停车增长需求和其他公共设施需求提供了大量空间，全省各城市地下空间开发利用进程明显加快，人防工程之于城市可持续发展的作用日渐显现。

二、城市人防工程开发利用存在的问题

实践表明，利用人防工程拓展城市地下空间资源是城市建设和城市发展的必然趋势。但是，当前城市地下空间的开发利用还存在认识不到位、开发建设无序等问题，主要表现为：

（一）缺乏总体规划指导。目前，大多大多数城市对于开发地下空间促进城市可持续发展的意义认识不到位，特别是利用人防工程拓展城市空间的意识淡薄。因此，在城市总体规划当中，只注重地上部分的规划，忽视地下空间的利用，造成了地上、进下规划“两张皮”，使得地上地下难以连成一体，发挥最大的综合利益。

（二）地下空间利用法制不健全。目前，我国关于城市地下空间开发利用的法制建设基本属于空白，大多体现为地方性法规或政府文件，没有上升至国家法律层面，仅有的《人民防空法》由于制定较早，已不适应形势发展需要，且有关人防工程的规定较为模糊，产权不清晰，实践中难以操作，制约了城市利用人防工程开发利用地下空间的发展。

（三）管理体制不畅。尽管人防部门负责人防工程的建设与管理，但是，由于地下空间的开发属于综合性开发，牵扯部门较多，多头管理现象严重，往往是各部门各行其是，缺乏相互的沟通和协调，造成地下空间无序开发，人防工程的建设和使用严重受阻，甚至白白浪费有限的地下空间资源。

（四）人防工程投入资金不足。目前，人防工程建设投资要来自政府专项资金和房地产开发商的投入，但由于修建地下工程的投入较大，政府财力十分有限，由于受到政府问题的限制，开发商投入积极性也不够高，严重制约了城市人防工程的建设和开发。

三、开发利用人防工程促进城市可持续发展的对策

当前，人防建设正处在快速发展的黄金期，第六次全国人民防空召开，为人防事业发展提供了难得的机遇，为人防工程建设服务经济社会发展提供了更加广阔的舞台，为21世纪开发利用人防工程促进城市可持续发展描绘了美好前景。就我省而言，城镇面貌“三年上水平”、“三年出品位”目标的提出，也将使人防工程的开发建设在新一轮的城市建设中发挥举足轻重的作用。因此，我们必须抓紧深入研究有效的实施对策，满足城市急剧增加的空间需求。

（一）着眼长远，科学规划。规划是城市建设的龙头，是城市可持续发展的关键。因此，要将人防工程建设规划纳入城市总体规划，在确保其战时防护功能的同时，与城市建设同步规划、同步建设、协调发展。要做到地上、地下开发建设一体化动作、协调一致，形成城市建设三维立体化建筑格局。要在规划设计中体现前瞻性，防止建设盲目化，造成空间资源的浪费和流失。

（二）完善体制，规范开发。要抓紧修订《人民防空法》，在新的法律条文中要明确提出“地上、地下要同步规划，凡是开发地上建设，必须开发地下建设”，要明确规定“人民防空工归投资者所有，战时服从国家无偿使用，灾时服从政府统一调度使用”。要加强法律解释和配套法律文件的制定，以便于人防工程的今后的开发建设中有更多的法律依据。

（三）注重科技，加强创新。科技创新是城市发展的源动力。因此，人防工程建设要注重科技研究，加强科学成果的转化和应用，推动人防工程由过去单纯的“抗打击防护”向综合集成式防护转变。要建立完善人防工程快速转换机制，使人防工程兼顾平时和战时需要，最大限度满足开发者的利益需求，做到人防工程防护协调发展。要加强相关人才的培养和使用，增强人防事业发展的后备力量。

（四）理顺体制，强化管理。要加快城市地下空间管理资源整合，打破条块分割、各自为政的管理体制，建立一个综合、协调、有效的管理机构，赋予其相应的协调职能，统一协调相关部门，保障城市地下空间开发有序进行。要强化人防工程的安全管理和日常维护，确保人防工程使用完好率，防止因管护不到位造成地下空间资源的浪费和流失。

（五）吸引投资，增加投入。要加强进地下空间开发的重视，适当增加财政投入。要制定完善人防工程引资建设的优惠政策，加大宣传，积极吸引国有大中型企业、社会团体以及境内外资金以合资、独资、股份制等形式参与人防工程建设，形成多元化的投融资体制，不断增强自身的发展能力。要通过产权转让、拍卖、经营权转让等市场化动作方式，最最大限度地盘活人防工程存量资产，为城市可持续发展提供有力的物质支撑。

城市建设是一项长远而重要的工作，完善城市设防功能是一个城市长远、持续和高速发展的必备条件，一个现代化城市离不开人防工程的支持。在城市地下空间综合开发利用的活动中，唯有树立科学发展观，将人防工程建设与城市地下空间开发利用完整结合起来，统筹兼顾，相互促进，融合式发展，人防建设与地下空间开发利用才能真正走上健康的发展道路。