我国社工机构发展模式及比较

我国社工机构发展模式及比较

作者：顾湘

来源：《学会》2015年第11期

[摘要]我国社会工作机构经过10年的发展已经形成了政府运作为主型、政府与社会组织结合型、社会组织运作为主型、企业参与社会工作型等多种模式，然而各模式特点不同，均有利弊，寻求恰当发展模式是我国社工机构突破竞争压力、获取可持续发展动力的必由之路。该文在总结当前具有代表性的社工机构发展模式的基础上，运用比较分析的方法，探讨不同类型社工机构发展模式在运作机制、自主性、代表性、专业性方面的差异，建议从进一步建立健全社工机构运行机制、渐进增强社工机构自主性、不断强化社工机构自身能力建设等方面对各类模式进行完善。

[关键词] 社工机构发展模式比较分析

自党的十六大提出“建立一支宏大的社会工作人才队伍”以来，我国社会工作机构在规模、速度以及从业人数上都有了迅猛发展。社会工作机构的产生与发展，既是政府社会管理理念与方法变革的重要体现，也是社会工作本土化的重要组织与制度实践，作为我国社会管理创新的重要组成部分，发挥着越来越显著的作用。社工机构属于非营利组织，其发展普遍面临着资源与能力的双重约束，“官民二重性”显著，走怎样的发展模式也成为学界与业界争论的焦点。因此，比较与总结当前具有代表性的社工机构发展模式，有助于人们更深入地理解和认识社会工作嵌入本土实践的过程，有助于相关政府部门“加强和创新社会管理”的实践，为破解当前社工机构发展困境，实现十八大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制提供有益的参考。

一、各类社工机构发展模式总结

从我国第一家社工机构建立至今已经有10年的时间，在各地政府大力推动下，各类型社工机构如雨后春笋般应运而生，有学者按照区域总结出“上海模式”、“万载模式”、“深圳模式”、“广州模式”、“珠海模式”等，笔者发现这些模式都是相互借鉴且动态发展着的，从静态的视角进行总结和分析存在人为割裂的问题。在我国现行体制框架下，任何社工发展模式都离不开政府的支持，政府在社工机构生成、发展的过程中起着不容忽视的作用，因此笔者按照政府的作用程度，将现行社工机构模式分为政府运作为主型、政府与社会组织结合型、社会组织运作为主型及企业与社会组织结合型4种社工机构发展模式。

（一）政府运作为主的社工机构发展模式

政府运作为主的社工机构模式行政化色彩最为强烈，以行政手段推进社工机构建设和运作，在我国社会工作发展初期起到了重要的作用。2004年初，由上海市委政法委牵头，按照

“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，上海市成立了“三大社团”。上海的“职业社会工作处”，成为主管社会工作的职能部门，标志着民政部门作为社会工作业务主管部门的地位正式确立[1]。十七大后，北京成立了“北京市委社会工作委员会”，该委员会首先对社区服务组织进行重组，原来的社区居委会被分为社区党委、社区服务站、社区居委会。社工委还建立了若干社会工作服务站，鼓励招录的社区工作者参加全国社会工作者职业水平考试[2]。国家民政系统确定江西省万载县为全国社会工作人才队伍建设试点县，首创性开展了农村社会工作，县、乡、村及村落社区建立了4级相互联系的社工网络，并由江西省民政厅牵头，在万载农村地区建立了8个实习基地[3]，有针对性地解决省内高校社工专业师生缺乏实习基地的问题，增加了专业实训的实践机会。社工专业师生组织开展了卓有成效的农村社会工作，在丰富脱贫致富信息、技术、资金及文化生活等方面为当地农村提供了思路和支持。

（二）政府与社会组织结合的社工机构发展模式

政社合作模式，即在政府与社会组织共同推动下成立社工机构。2007年初，浦东新区民政局牵头开展在社区积极培育专业社工组织的工作，部分高校社会工作院系也开始寻求与政府的积极合作互动，尝试借助政府的资源优势，积极打造实习基地，深化社工实务工作研究，参与更广泛的社会服务，推动社会工作专业化和职业化发展。2012年《上海市“十二五”社会工作人才队伍发展规划》，将实施“百家社会工作机构成长项目”列入其中，明确指出，要“完善对社会工作机构的孵化、培育、能力建设等项政策”，要“力争培育100家左右的社会工作专业机构”，要“大力培育发展社工事务所等专业社工服务机构，使之成为社会工作者开展专业服务的主要平台和载体”。上海依靠街道的强力推进，吸引社工机构进入街道，以其灵活的服务能力开展各项社区公共服务，这说明社工机构并不是政府行政体系的点缀。到目前为止，“社工事务所”等专业社工机构不断孵化成功，此类专业社工机构是独立于政府行政体系之外的第三方机构，源于民间的特性使得该类社工机构能够在承接政府购买服务的同时，最大限度地保持社工机构自身的专业性、独立性。市场需求决定了这些社工事务所等专业社工机构服务的业务和方向，有利于形成良性竞争、市场调节的局面，对社工事务所的服务项目设计，满足市场需求提出了更高的要求，推进了其专业化发展。

（三）社会组织运作为主的社工机构发展模式

该模式是与政府运作为主的社工机构发展模式相区别的，民办社工机构是其运作主体，即由民间人士发起成立的组织机构，其根本任务是为社会提供专业社工服务。从2009年《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》出台，至2012年11月底，我国已有1000多家民办社工机构相继成立，为当地群众提供专业社工服务。服务内容包括民众生活服务、民族团结、社区各类服务、犯罪矫正及心理救助等领域，广东省的深圳市和广州市是该模式的有力践行者。早在2007年10月，深圳市就确立了将社工机构的民间运作作为最基本的制度要求，设立了“竞争性购买”方式，即由政府作为供给方提供社工服务岗位，民办社工机构作为需求方参与竞标，中标的机构负责聘请社工提供专业服务。这种竞争性购买方式，为民间社工机构注入

了活力，激发了大家参与的积极性，有效地避免了委托、协议等方式可能产生的寻租等问题。中标的社工机构负责社工招聘，岗位费用则由政府打包支付给中标机构，增加了社工机构社工管理的自主权。广州的草根社工机构在高校参与、政府支持的大背景下迅速崛起，其运作方式是以项目管理的模式提供服务，在政府购买服务的过程中采用了项目化国际运作方式[4]，即通过细分，将社工服务拆分成若干项目，进行招投标或者用其他的市场运作方式吸引专业性社工机构有选择性地参与购买，并积极争取国际基金。

（四）企业与社会组织结合的社工机构发展模式

该模式主要是基于对就业者的职业福利和工作、生活质量的关注，为其提供专业化服务，即运用社会工作的理念与方法主要在企业内外从事员工的生产适应、环境协调、福利保障、职业生涯发展的管理工作，其目的是在员工职业与福利发展的基础上提升企业效率。珠海市于2008年 12月，建立了珠海市协作者社会工作教育推广中心，这是全国首家立足于工业区的民办企业社工机构[5]，其运作特点是三方协作满足工业区企业、员工和居民不断增长和变化的社会服务需求，即由政府购买社工服务，企业提供资金、场地等资源，社会组织主持专化业运作。在工业园区内，珠海协作者建立了独立的开放式公益服务中心，服务对象为园区所有企业、员工及本地居民，定期召开园区管理部门、企业与社工机构多方协调交流会议，增强园区各方对企业社工服务的理解和支持，突破了传统企业社会工作的局限，探索出政府、企业、社工机构三方合作的本土企业社会工作发展经验。

二、各类社工机构的发展困境与不足

以上4种社工机构发展模式生成的背景不同，其运作机制、机构的自主性、代表性与专业性等方面也有显著区别，在发展过程中面临的困境和问题也不尽相同。

（一）社工机构运作机制方面

政府为主运作型和政府与社会组织结合型的社工机构，是新时期官办或者政府强力推动组建的非政府性质的社工机构，如上海的三大社团等。这些社工机构随着政府主动寻求新的社会管理和公共服务的方式应运而生，与主管部门联系紧密，在发展中不可避免地带有一定程度的行政化倾向。在社会发展惯性作用下，有着相对完备组织体系的这两类社工机构优势是比较明显的，在社会秩序井然的情况下可以有效地服务于社会需要。由于群众熟悉和对政府的信任，遇到重大社会问题有较强的社会动员能力，这使得以上两种社工机构发展模式仍有较大发挥作用的空间[6]。但是，现实政府机构中存在着不同程度的官僚主义作风，严重影响了这两类社工机构的正常运作，常常导致社工服务延误，或者因为追求政绩而偏离了社工服务目标。在市场化改革逐步深化的条件下，行政性强的社工机构发挥效能的空间可能会受到一定的局限。

社会组织运作为主型和企业与社会组织结合型的社工机构模式，虽然也要依赖政府的支持和扶持，但行政直接干预较少，该两种模式的发展路径都是自下而上且循序渐进，强调了规范