跨部门合作

跨部门合作

原则及特点

跨部门合作

研讨会论文

四川省委党校

2007年11月

作者：

汤普森（Derek Thompson）、麦克艾格（James McCuaig）和

威尔克斯（Brian Wilkes）

中加环境可持续管理合作项目

跨部门合作

原则及特点

本文由两部分组成。第一部分阐述了加拿大跨部门合作的依据和指导原则。第二部分总结了几个例子来说明加拿大跨部门合作的成功经验。

第一部分

A) 跨部门合作是加拿大实现环境和可持续发展的关键

环境和可持续发展本质上就包含了达到不同方面（经济、社会和环境）的和谐。与此相类似，今天的世界有着多层的治理体系，很多利益集团（利益相关者），以及众多私人部门参与者，没有一个机构可以单凭自己的力量就达到可持续发展的目标。所有参与者/利益相关者要找到完成某些相同目标的合作方法，这是达到环境可持续发展的一大挑战。合作不仅必要，也是机会，因为有些目标没有合作就不会达到。

例如，管理一条横跨几个辖区（有的强有的弱）、流经多种环境（有的脆弱有的坚韧）和经济区（有的非常依靠水资源，有的不那么依靠水）的河流，这就要求发展信息共享，和整个河区横向和纵向管理的相互理解。没有紧密合作，甚至是如果各部门之间缺乏信息共享，就不可能保护所有的人和财物免受自然灾害侵袭，也不能保证增加增强所有部门的商业活动和社会稳定性。第二部分中提供了加拿大在流域管理方面合作经验的一些例子。这些例子展示了在不同程度上、对各类问题进行合作的好处和需要。

在这个相互联系的世界，环境和社会面临许多压力，各部门单独行动甚至相互绝对竞争，可能不是最佳选择。而试图由上到下地施行合作也是不切实际的，甚至是不应该的，强迫合作等于威逼。

最近研究显示，与传统的独立的等级结构相比，如果机构间互相依赖、形成合作网络，那么这个体系里每一个部门都可以更好地应对风险、失败和紧急情况，在应对持续出现的问题和碰到意料之外的问题或挑战时，它们也能更好地想出新的解决方法。第二部分总结了加拿大可持续领域的例子，包括加拿大（及北美）林火管理系统。野火可能带来的灾难性影响可能是北美负责森林草地环境方面工作的政府部门根本无法单独应对的，这个互相联系合作的系统则让所有部门共同协作，从而可以更高效地处理这个问题，而且也不会削弱单个部门内部处理火情的控制权和责任。（也参见第二部分关于北美水禽管理计划（NAWMP）的例子）。

今天尚存的大多数治理机制在建立之初，人们没有认识到世界是这么复杂和相互依赖，也没有认识到环境管理的跨边界性质和诸多挑战。经济全球化、社会关切、需要和问题的全球化也是这样。这些政府和结构不大可能有实质性的改变，因此有必要做出安排和结构调整，认识到彼此的需要、问题和目标，并能够在不威胁到每一个部门或成员的基本结构的前提下达成合作。

比如在加拿大，各省负责自然资源，联邦政府负责很多社会、经济计划和国际条约，各级政府的基本结构、角色和责任都由宪法规定，因此不大可能做出实质性变动。宪法里甚至没有提到环境问题。结果各级政府发出不少提案来促成合作和联合解决问题，以打造可持续发展的社会。这样的模式确保了每个部门保有并执行其各自宪法赋予的决策与实施权。

为了使全国及各省关于可持续问题管理的政策和计划能有效、高效、经济和协调，加拿大各级政府发展出一个跨部门合作的机构网络。记录最详细、组织的最好的例子是加拿大环境部长理事会（CCME），这将在第二部分给出详细的总结，但这也并不特别，因为还有其他类似的部长理事会（如林业、渔业、野生动物、自然资源及公园的部长）。所有这些理事会给政治和行政领导提供了信息共享和共同解决问题的论坛。他们在一个高度战略的层次，领导全国范围内的工作。

要看到，合作和所有促进合作的方法都只是达到目的的手段，而不是目的本身。如果合作没有使环境和可持续发展在整个加拿大得到更有效地实行，环境和可持续发展的目标也没有得到实现，那么合作就没有什么价值。在满足以下条件、并且得到社会关键部门（各级政府、企业、学术界、公共宣传机构）的认可和广泛接受的情况下，合作和合作方法才能更有效：

∙成功出台可持续的解决方案从定义来看就包括了社会、经济和环境部门-这些部门相互联系又相互区别，问题不能单靠环境技术应急措施来解决。

∙很多问题和解决方法要求系统性地切入，这也让综合协调的治理成为必要–面临的问题是复杂的，在因果关系方面是系统的、暂时的、地理上互相联系的，要成功地解决问题，协调合作地寻找治理方法很必要。

∙参与者（利益相关者）都认识到，他们单枪匹马是无法达到最优化成果或无法达到想要的结果，会有风险- 所有的参与者都面临任何部门或利益相关者单方面不协作地追求最大化带来的重大潜在风险和缺陷。

∙实力较强的参与者明白他们必须共享他们的力量和财力，尽管他们实力很强，但没有共享也无法成功-只有通过共同行动才有可能公平地充分地实现更高的社会、经济和环境目标。

∙合作不意味着没有责任和自治，也不是说无法承担这些责任- 所有的部门和专门的行政机构保持他们的权威并继续有责任采取必要的管理行动，但是他们也认可合作精神并受其指导。

∙第二部分里的最后一个例子，保护鲑鱼栖息地的合作，解释了所有这些条件。

什么是跨部门合作?

跨部门合作是能带来更好的决策和结果、带来方法创新以达到整个社会可持续发展的基本工具。它确保了知识共享，所有关键问题和部门都得到适当的考虑，在适当的场合合作地制订决策和采取行动。它在具体问题上动用整个部门、资源和利益以共同达到具体的目标。它并不替代每个部门在各自负责的项目上的责任。

它是一个机制，可以通过比如签署备忘录或协议这样的方式正式地得到落实，也可以通过非正式的方式，如召开各利益方年会考量成果、对下一步提出建议。的确，每个问题或者每个目标都可能成为一项协议的主题。例如北美水渠管理计划有一个国际协议和计划，加拿大教育部长理事会有一个章程，保护局也有立法保障，加拿大跨机构林火中心是一个会员制的组织。

在什么情况下不优先考虑跨部门合作？

当一个部门和该部门内的一个专门的行政机构有完全的责任、权限和资源来处理某问题或进行某活动时，可能不需要部门间合作。只要该机构的行动不会对其他机构的利益造成极大的影响，这一点就适用。当影响到其他机构的利益（不是管理权限）时，有一个适当的咨询过程，对这些利益负责并在行动中反映这些利益，这可能就足够了。

B) 如何达成及保持跨部门合作

原则、实践和特点

一个合作的机制不是轻易实现的，而维持这种机制更需要长期的愿景、奉献和资源的投入。这种机制的成功很大程度上靠所有的参与者采用和遵循一套简单的原则和实践。

跨学科合作文化–政府（各级政府）、工业和公民社会的关键部门都必须持续地培养一种合作的文化，这种文化基于这样一种明确的理解，即没有这样的合作文化，就不能达到社会可持续的目标。这意味着可持续问题必须要被广泛理解为具有共同的原因和后果的问题。需要宣传合作的好处，持续地认可和奖励合作的成果。违背合作精神的行为需要被遏制。不利于合作的结构上的障碍需要被消除。

社会各部分必须被看作潜在的合作伙伴。除非有好的理由，否则不得排除任何希望参与、能证实其合法性并表达奉献决心的人。我们要把这种文化理解成良好高效的现代治理的一部分。

不应该把它看成一个政治或党派问题，在进入跨部门合作论坛时，“管辖权限”需要被丢到门外。