跨部门合作

跨部门合作
原则及特点
跨部门合作
研讨会论文
四川省委党校
2007年11月
作者：
汤普森（Derek Thompson）、麦克艾格（James McCuaig）和
威尔克斯（Brian Wilkes）
中加环境可持续管理合作项目
跨部门合作
原则及特点
本文由两部分组成。

第一部分阐述了加拿大跨部门合作的依据和指导原则。

第二部分总结了几个例子来说明加拿大跨部门合作的成功经验。

第一部分
A) 跨部门合作是加拿大实现环境和可持续发展的关键
环境和可持续发展本质上就包含了达到不同方面（经济、社会和环境）的和谐。

与此相类似，今天的世界有着多层的治理体系，很多利益集团（利益相关者），以及众多私人部门参与者，没有一个机构可以单凭自己的力量就达到可持续发展的目标。

所有参与者/利益相关者要找到完成某些相同目标的合作方法，这是达到环境可持续发展的一大挑战。

合作不仅必要，也是机会，因为有些目标没有合作就不会达到。

例如，管理一条横跨几个辖区（有的强有的弱）、流经多种环境（有的脆弱有的坚韧）和经济区（有的非常依靠水资源，有的不那么依靠水）的河流，这就要求发展信息共享，和整个河区横向和纵向管理的相互理解。

没有紧密合作，甚至是如果各部门之间缺乏信息共享，就不可能保护所有的人和财物免受自然灾害侵袭，也不能保证增加增强所有部门的商业活动和社会稳定性。

第二部分中提供了加拿大在流域管理方面合作经验的一些例子。

这些例子展示了在不同程度上、对各类问题进行合作的好处和需要。

在这个相互联系的世界，环境和社会面临许多压力，各部门单独行动甚至相互绝对竞争，可能不是最佳选择。

而试图由上到下地施行合作也是不切实际的，甚至是不应该的，强迫合作等于威逼。

最近研究显示，与传统的独立的等级结构相比，如果机构间互相依赖、形成合作网络，那么这个体系里每一个部门都可以更好地应对风险、失败和紧急情况，在应对持续出现的问题和碰到意料之外的问题或挑战时，它们也能更好地想出新的解决方法。

第二部分总结了加拿大可持续领域的例子，包括加拿大（及北美）林火管理系统。

野火可能带来的灾难性影响可能是北美负责森林草地环境方面工作的政府部门根本无法单独应对的，这个互相联系合作的系统则让所有部门共同协作，从而可以更高效地处理这个问题，而且也不会削弱单个部门内部处理火情的控制权和责任。

（也参见第二部分关于北美水禽管理计划（NAWMP）的例子）。

今天尚存的大多数治理机制在建立之初，人们没有认识到世界是这么复杂和相互依赖，也没有认识到环境管理的跨边界性质和诸多挑战。

经济全球化、社会关切、需要和问题的全球化也是这样。

这些政府和结构不大可能有实质性的改变，因此有必要做出安排和结构调整，认识到彼此的需要、问题和目标，并能够在不威胁到每一个部门或成员的基本结构的前提下达成合作。

比如在加拿大，各省负责自然资源，联邦政府负责很多社会、经济计划和国际条约，各级政府的基本结构、角色和责任都由宪法规定，因此不大可能做出实质性变动。

宪法里甚至没有提到环境问题。

结果各级政府发出不少提案来促成合作和联合解决问题，以打造可持续发展的社会。

这样的模式确保了每个部门保有并执行其各自宪法赋予的决策与实施权。

为了使全国及各省关于可持续问题管理的政策和计划能有效、高效、经济和协调，加拿大各级政府发展出一个跨部门合作的机构网络。

记录最详细、组织的最好的例子是加拿大环境部长理事会（CCME），这将在第二部分给出详细的总结，但这也并不特别，因为还有其他类似的部长理事会（如林业、渔业、野生动物、自然资源及公园的部长）。

所有这些理事会给政治和行政领导提供了信息共享和共同解决问题的论坛。

他们在一个高度战略的层次，领导全国范围内的工作。

要看到，合作和所有促进合作的方法都只是达到目的的手段，而不是目的本身。

如果合作没有使环境和可持续发展在整个加拿大得到更有效地实行，环境和可持续发展的目标也没有得到实现，那么合作就没有什么价值。

在满足以下条件、并且得到社会关键部门（各级政府、企业、学术界、公共宣传机构）的认可和广泛接受的情况下，合作和合作方法才能更有效：
∙成功出台可持续的解决方案从定义来看就包括了社会、经济和环境部门-这些部门相互联系又相互区别，问题不能单靠环境技术应急措施来解决。

∙很多问题和解决方法要求系统性地切入，这也让综合协调的治理成为必要–面临的问题是复杂的，在因果关系方面是系统的、暂时的、地理上互相联系的，要成功地解决问题，协调合作地寻找治理方法很必要。

∙参与者（利益相关者）都认识到，他们单枪匹马是无法达到最优化成果或无法达到想要的结果，会有风险- 所有的参与者都面临任何部门或利益相关者单方面不协作地追求最大化带来的重大潜在风险和缺陷。

∙实力较强的参与者明白他们必须共享他们的力量和财力，尽管他们实力很强，但没有共享也无法成功-只有通过共同行动才有可能公平地充分地实现更高的社会、经济和环境目标。

∙合作不意味着没有责任和自治，也不是说无法承担这些责任- 所有的部门和专门的行政机构保持他们的权威并继续有责任采取必要的管理行动，但是他们也认可合作精神并受其指导。

∙第二部分里的最后一个例子，保护鲑鱼栖息地的合作，解释了所有这些条件。

什么是跨部门合作?
跨部门合作是能带来更好的决策和结果、带来方法创新以达到整个社会可持续发展的基本工具。

它确保了知识共享，所有关键问题和部门都得到适当的考虑，在适当的场合合作地制订决策和采取行动。

它在具体问题上动用整个部门、资源和利益以共同达到具体的目标。

它并不替代每个部门在各自负责的项目上的责任。

它是一个机制，可以通过比如签署备忘录或协议这样的方式正式地得到落实，也可以通过非正式的方式，如召开各利益方年会考量成果、对下一步提出建议。

的确，每个问题或者每个目标都可能成为一项协议的主题。

例如北美水渠管理计划有一个国际协议和计划，加拿大教育部长理事会有一个章程，保护局也有立法保障，加拿大跨机构林火中心是一个会员制的组织。

在什么情况下不优先考虑跨部门合作？
当一个部门和该部门内的一个专门的行政机构有完全的责任、权限和资源来处理某问题或进行某活动时，可能不需要部门间合作。

只要该机构的行动不会对其他机构的利益造成极大的影响，这一点就适用。

当影响到其他机构的利益（不是管理权限）时，有一个适当的咨询过程，对这些利益负责并在行动中反映这些利益，这可能就足够了。

B) 如何达成及保持跨部门合作
原则、实践和特点
一个合作的机制不是轻易实现的，而维持这种机制更需要长期的愿景、奉献和资源的投入。

这种机制的成功很大程度上靠所有的参与者采用和遵循一套简单的原则和实践。

跨学科合作文化–政府（各级政府）、工业和公民社会的关键部门都必须持续地培养一种合作的文化，这种文化基于这样一种明确的理解，即没有这样的合作文化，就不能达到社会可持续的目标。

这意味着可持续问题必须要被广泛理解为具有共同的原因和后果的问题。

需要宣传合作的好处，持续地认可和奖励合作的成果。

违背合作精神的行为需要被遏制。

不利于合作的结构上的障碍需要被消除。

社会各部分必须被看作潜在的合作伙伴。

除非有好的理由，否则不得排除任何希望参与、能证实其合法性并表达奉献决心的人。

我们要把这种文化理解成良好高效的现代治理的一部分。

不应该把它看成一个政治或党派问题，在进入跨部门合作论坛时，“管辖权限”需要被丢到门外。

领导力 -.领导需要和员工清楚地沟通，并开诚布公地向他人说明合作的重要性、持续支持那些保障合作的积极行为，处罚不合作的行为。

他们也应该保证共同行动的具体责任在系统内是向下追踪的，管理者须对其通过合作在实现目标和结果方面的绩效进行说明。

领导力的行使要通过清晰地定义期望、目的、目标和标准，通过提供适合该工作的适当资源（时间、金钱、权威），通过设置工作的有效的限制和界限，通过要求适当的进程考核和报告，以及通过根据报告对所有上述方面进行调整。

领导通过树立合作的榜样来使合作过程成为可能，而不是强迫合作伙伴承担某一个特定机构的位置。

领导层需要有效地鼓励并积极支持组织的较低层，合作计划正是在这些层面上产生和执行的。

中央指示，公平协助- 计划必须有每个部门的中心和参与机构的最高层的授权和支持。

这种来自高层（全国的、省级的等等）的支持和积极参与对成功至关重要，当然，跨边界环境和可持续发展问题得到成功解决也符合最高层部门的利益。

所有参与者之间必须互相沟通经过同意的、清晰的与可问责的目标和指示。

这牵涉到支持合作和设置任务的界限与预期。

它不包括对这种计划采取单方面的控制。

一个中央“机构”或秘书处往往需要由各方共同建立，以提供公正、受信任、受尊重、有威信、资金充足以及可问责的协调权威。

该秘书处可以采取多种形式，它必须由领导层授权，并被参与者接受，以鼓励、促成、监督和报告制订和实施变革的行动。

但是，它不得承担任何来自各机构和其他参与者的权力。

目的明确- 处在中央的是一套规范的、表述清晰的期望和行动，它们是对外公开的，也是要对外报告的。

它们可以包括信息收集和分析方面的合作，直到某种形式的共同决策，但是对其实施有持续的个人问责制。

角色定义和遵守-当选的和官方的参与者有各自独立和明确定义的角色。

需要清楚地认识到这是合作伙伴关系，结果是共同制订的也是共享的。

合作的结果不能够由中央或由最强的参与者强制向下推行，也不能让一个或几个合作伙伴受到不可接受的不平衡的负面影响。

问责制- 参与和承担合作计划的责任仍在负责的各个机构那里。

所有的评估、报告和行动都是透明的，并委任给适当的层级和专门的机构，而不需要消除它们各自实际实施行动或做出决策应负的责任。

平等和尊重-为了进行合作，比较强的合作伙伴要平等对待较弱的那些。

所有的社会因素（政府、企业、公民、知识分子等）都被看作是一部分，欢迎他们承担合法的有效的角色。

第二部分里的流域管理的和北美水禽管理计划（NAWMP）都是多方平等协调的例子。

后果- 好处和损失都是分享的。

为达到目标，需在行动和工具之间找到平衡。

这可能牵涉到某些方的损失，这些损失不能是完全一边倒，或者对任何合法参与者是完全负面的，作为合作过程的一部分，补偿性的好处必须得到保证。

信息共享- 获得持续、准确、透明、可靠和客观的知识往往是合作的最基本层次。

同样重要的是，信息能够广泛地共享并且能够在所有合作方以及广大社会范围内使用。

信息的合法性必须得到所有各方的认可。

对于某些财力有限的政府来说，获得这种信息和分析能力对做出更好决策有很大的帮助。

同样，信息共享的另一产品是共同制订出纲要或标准，供所有人使用或者按各自情况改动。

这样就不需要每个人各自建立标准，节省了时间和金钱，也达到了跨部门的连续性。

加拿大环境部长理事会的案例（见第二部分）提供了很多例子，来说明共同制订的标准被各参与部门采用并根据自己的实际情况进行调整。

信息共享原则的成功很大程度上得到了一个对公众开放的、公开和可问责的媒体的帮助。

成本和投入–所有的参与者至少承担部分成本，尽管强势部门和参与者会承担更大的（按比例的）负担和较多的直接成本（比如员工、时间和金钱）。

所有参与方都有所贡献，不仅仅是金钱，这一点得到了承认和重视。

这些贡献可能包括信息和知识、劳务、影响力、测定和社会许可、技能和专门知识。

所有这些对以合作方式达到可持续发展目标十分关键。

合作伙伴关系、责任和后果–采用的角色和方法会根据问题和情况而有所不同。

合作伙伴关系要求所有参与方尊重地聆听和做出反应。

成功和失败都是共同承担的，公开承认的，被看作是学习的机会而不是互相指责或独揽果实的时候。

任何与外方的沟通都要得到共同的同意，不能单独进行。

在所有的沟通里，所有的参与者都要得到认可。

跨部门合作的限制 - 关于合作中的限制，需要由合作伙伴事先界定，尤其是时间、切入点和需要做的工作。

当目标实现后，胜利是所有各方的，此时伙伴关系应当结束。

或者，伙伴关系可以重新形成，设定新的目标，当然这些目标要由所有人同意。

公共机构、企业和其他部门有明确的责任，负责实现通过合作无法替代或被削弱的服务。

还必须有事先同意的过程来解决那些预料之外的事情和问题。

另一个关键步骤是，把实施实践定义为：展示可问责的合作式报告以及根据任何通过部门间合作制订的经过大家同意和声明的宗旨和目标进行的调整。

第二部分
一些加拿大实施跨部门合作的实例
1. 北美水禽管理计划(NAWMP)
北美范围内关于野生动物的管辖权是在三个联邦政府、81个州、10个省和3个地区之间分配的，此外还有无数的自治市、城市、县、非政府组织和数百万的大型或小型私人土地所有者。

多数野生动物是本地的或者本地区的，但最大的例外是候鸟，它们可能今天在一个辖区，明天在几百公里之外的另一个辖区。

它们可能在一个国家出生，在迁徙的时候飞到另一个国家，过冬之后又飞到别的国家。

在20世纪80年代中期，监测显示水禽数量跌至最低纪录，主要是它们赖以繁殖、迁徙和过冬的湿地受到破坏，从南方的墨西哥南部到北方的加拿大，这些湿地都被破坏。

加拿大南部和美国北部这些北方繁殖栖息地受到尤其严重的损失。

栖息地损失问题显然超越了任何一个国家或机构的辖区。

应对之策就是北美水禽管理计划，这是一个旨在保护整个大陆的候鸟的国际行动计划。

计划的目标是，通过保护湿地和旱地栖息地，将水禽数量恢复到20世纪70年代的水平。

为应对水禽数量极低的情况，加拿大和美国在1986年签署了这个计划。

墨西哥于1994年加入该计划，使之真正成为整个大陆的共同行动。

该计划是在联邦、省/州和市级政府、非政府组织、私企和很多个人之间形成合作伙伴关系，共同努力达到这样的目标：为候鸟、其他湿地相关的物种以及人类的利益，保存、建立更好的湿地栖息地。

该计划组合了生物、地貌保存和合作伙伴关系，这是它的独特之处，也是具有示范性的保护工作的遗产。

计划项目是涉及国际范围的，但在地区层次上进行实施。

这些项目对保护整个北美的栖息地和野生物种有很大贡献。

与该问题跨部门的性质相一致，北美水禽管理计划创立了新的结构，称为合资企业（Joint Ventures (JV) ）。

现在共有17个合资企业，具体关联到每一个正经历栖息地减少的相似问题的地域（生态系统）。

参与每个合资企业的是所有与该领土相关的政府机构，以及积极准备帮助该区域的非政府组织。

参与各方都提供资源，必要的时候提供各自的管辖力量，为其员工、研究者和支持者提供服务。

根本上来说，欢迎所有准备好对实现合资企业的目标（北美水禽管理计划目标之下的）做出贡献的各方作为平等的伙伴参加会议。

每个合资企业选择自己的主席和执行官，并安排一个全职的合资企业协调员和其他必要的人员。

通过集体决策达成共识来做出关于优先行动、成本分配/分担、短期和长期项目计划等的决策。

合资企业里的代表各组织的人们有权把组织投入其中或者获得组织的投入。

关于跨部门合作，北美水禽管理计划有一个重要的因素值得注意，就是栖息地的目标不是以将要获得或将保护的面积来设定，而是以通过一切适当的方法（从地貌
入手）已得到保护的水禽栖息地的面积。

到目前为止，保存下来面积最大的是一片私地，现在仍归私人所有，由土地所有人在合资企业的支持和协助（财力或实物）下采取保护行动。

迄今，该计划下的合资企业已经投资45亿美元来保护、恢复和/或改善共计1570万英亩的水禽栖息地。

他们的项目不仅促进水禽保护，也对保护所有湿地相关物种做出了很大贡献。

此外，该计划下的合资企业这个理念被视为榜样，为试图解决其他资源问题的提倡自然资源保护者所效仿。

北美水禽管理计划已经差不多达到了恢复水禽数量到20世纪70年代的水平这个目标，但是仍继续运作以确保这个水平在将来很长时间内是可持续的，并继续解决对该计划反应较慢的某些物种和问题。

这个成功是所有参与者共同的成功，每个参与者对这些成就都有应当的功劳。

看到这一点很重要。

2. 加拿大环境部长理事会（CCME）
问题
加拿大宪法没有把环境的管理权限分给哪一个特定的部门。

这意味着，宪法中没有具体指出联邦、10个省和3个地区政府谁对环境负责。

另一方面宪法明确规定各省对自然资源负责，而省际和国际贸易由联邦政府负责。

环境方面的问题，如空气和水污染则不限于政治边界。

结果就是：在加拿大，“环境”是作为共同承担的责任而形成的。

高层政府认识到很多环境问题的跨边界性质以及合作的需要。

也认识到，没有哪个部门可以单独解决对该地区十分重要的问题，如酸雨或顽固性有机污染物。

对于更多的地方性问题，没有必要让一个联邦内的每个部门单独发明自己的解决方法。

对共同的问题采取联合行动这一原则在现代加拿大环境管理史上很早就出现了。

部门设置
过去40年里环境问题的意义和紧迫性日益增加，这促使联邦、各省和各地区政府对环境采取行动。

各级政府都制订出适用于自己辖区范围内的政策和程序。

联邦政府制订的政策和程序是以整个联邦为基础的，而且局限在其责任范围内的联邦土地上，如机场和军事基地。

但是这种做法造成了低效，并有各级政府的政策和程序相雷同相重叠的危险。

对于如何分担责任，可能操作上和政策上都不够清晰。

例如，对于纸浆和造纸厂，可以一个星期由省级监督员来检查，下个星期由联邦监督员检查，问相同的问题，取相同的样本。

在每个辖区内都出现了法律和条例，涉及环境评估、法令的遵从和执行、监督、标准和目标以及其他关键的政策领域。

结果就是全国范围内管理的不连贯。

跨省运营的企业和工业可能面临不同的环境控制，每层控制都会带来困惑和额外的操作成本。

在这种设置下，有必要发展一种机制来协调环境政策、立法、程序和项目方面的和谐。

跨部门合作
这个机制就是加拿大环境部长理事会(CCME)。

这个组织自从1990年就以目前的形式出现。

但是在加拿大环境部长理事会之前，跨政府组织自从20世纪60年代中期在加拿大就已经出现了。

加拿大环境部长理事会是加拿大主要的跨政府论坛，对全国及国际关心的环境问题进行讨论，采取联合行动。

该理事会运行的基础是，所有14个成员地位平等，通过达成共识来做出所有的决策。

理事会的运转受一个设定合作原则的跨政府协议的指导，也依靠成员政府的投入。

大家按照一个事先同意的顺序每年轮流担任理事会主席。

3个地区不是完全意义上的省，但他们在理事会上也拥有平等席位。

主席的木槌可能今年在联邦环境部长手上，下一年传到了地区环境部长手中，但赋予他们及其员工的尊重、权力和服务是相同的。

大多数部门迫切地等着轮到他们担任理事会主席，通常对他们在任那年有一个具体的提案，以期留下业绩遗产。

常设秘书处位于温尼伯，在会议间隙处理理事会事务。

这个小组擅长为理事会及其委员会做决策准备以及保持公正中立。

理事会正式注册为私人企业，秘书处员工是其雇员。

加拿大环境部长理事会的工作规划集中关注共同开发的政策和产品，并且有一套标准来过滤那些不适合的提议。

年度的和长期的工作计划由高层官员委员会来制订。

加拿大环境部长理事会战略工作计划设定一个与部长们确定的战略方向相一致的高层的议程表。

工作计划体现出需要加拿大环境部长理事会对其议程做出限定，以及集中资源以达到真正的进展。

加拿大环境部长理事会的工作是其他人做不到的，它们对其工作有独特的或特别适合的贡献。

执行工作计划的预算由14名成员共同承担。

联邦政府负担三分之一，剩下的三分之二按人口比例在各辖区间分配。

成员部门没有义务采用加拿大环境部长理事会指定的政策和技术产品，而是可以自由进行改动以适合各自辖区，或者完全采取不同的方法。

加拿大环境部长理事会工作的结果是更加和谐的环境管理和规范机制。

这个机制并不完全和谐，因为仍有重要的政治和技术原因使得各部门不愿彼此雷同。

但是在加拿大的宪法框架下，加拿大环境部长理事会取得了非常重大的成果。

一些例子包括：
加拿大环境部长理事会的部长们在1990年设定了一个全国性减少废物排放量的目标，要求到2000年将用于填埋的固体废物减少一半。

这个战略目标带来了全国范围内许多的协调提案和政策。

部长负责报告进度，以保持对目标的集中关注。

许多部门达到或者接近了这个目标。

加拿大环境部长理事会制订加拿大范围内的环境标准和环境质量方面 -- 如空气、水、土地和野生生物组织 -- 科学的指导纲要。

这些都是共同制订、经理事会专家。