欧盟应对气候变化的主要经验

应对气候变化：欧盟的政策与行动

王伟男

内容摘要：欧盟在应对气候变化方面取得了比其他主要发达国家好得多的成效。这些成效的取得，主要得益于欧盟在排放交易、能源利用、交通运输等领域的一系列政策与行动。欧盟在适应能力建设方面也提出了初步的规划，有望在不远的将来出台正式的政策。欧盟在应对气候变化方面取得的这些成效，有利于它争取全球环境治理议程上的主导权。

关键词：欧盟气候变化政策

欧盟一直是环境领域里的“先行者”，在应对气候变化方面更是一马当先。这一方面是因为欧洲作为世界上最早实现工业化的地区，也最早遭遇到严重的环境问题，因而对之有切肤之痛，在主观认识上也比较深刻；另一方面欧盟也希望能利用其在环境领域里的成熟经验，高举国际道义大旗，充实自己的软实力，以掌握全球环境治理议程的主导权。在减排温室气体、应对气候变化问题上，尽管《京都议定书》对发达国家的要求是到2012年在1990年排放量的基础上减少5.2%，但当时的欧洲共同体15国（EU-15）作为一个整体，自告奋勇地把这个减排指标提高到了8%。其他主要发达国家的承诺是：美国7%，日本和加拿大均为6%，东欧转型国家分别为5%～8%不等，新西兰、俄罗斯和乌克兰可以稳定在1990年的水平上，爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量可以比1990年分别增加10%、8%和1%。①从各发达国家2007年的排放情况来看，欧盟取得的减排成效最为明显。

①Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, United Nations, 1998. 之所以存在较大差别，主要是考虑了各国当时的经济社会发展状况和趋势、能源结构和产业结构的特征等客观因素。

②本表格数据系笔者根据《联合国气候变化框架公约》秘书处官方网站提供的相关缔约方“国家温室气体排放清单”整理而得，该清单可从以下网址查询：http://unfccc.int/di/DetailedByParty/Setup.do。需要指出的是，欧盟的部分成员国同时也是转型国家，欧盟的某些减排和气候政策在这些成员国也得到了实施。

如表1所示，截止2007年，在主要的老牌发达国家中，只有欧盟的温室气体排放量有所减少，而其他主要发达国家都有不同程度的增加，有些国家的增加幅度还相当巨大。虽然欧盟-15在2007年的减排比例与其承诺的2012年目标之间尚有较大差距，但它实现该目标的可能性仍然很大，而其他发达国家基本上已经丧失了实现2012年目标的可能性。因此，考虑到气候变化对人类提出的严峻挑战，对欧盟推进节能减排、应对气候变化的政策与行动进行哪怕是粗浅的探讨，也是很有必要、很有意义的。总体来看，欧盟应对气候变化的政策领域主要包括温室气体排放交易机制、能源政策、交通运输政策、适应能力建设等方面。①

一、温室气体排放交易机制

“温室气体排放交易”（greenhouse gas emissions trading，以下简称ETS）的概念始于1997年的《京都议定书》，是该文件规定的旨在减少温室气体排放的三个机制之一。②实践中，这一机制首先在排放量最大、对全球气候变化负有主要责任的二氧化碳排放上得到应用，而欧盟成为跨国实践这个机制的先驱。欧洲议会和理事会于2003年10月13日通过了欧盟当年的第87号法令，为成员国制定了统一的ETS机制，并自2005年1月1日开始实施。③

ETS机制基于这样一种思路：大气层对温室气体的容量是有限度的，超出了这一限度，温室效应将导致人类面临气候变化引发的各种严重自然灾害；目前大气层中的温室气体总量已经接近这一限度，人类必须减少温室气体的排放，这使得温室气体排放权成为一种稀缺资源；在保持企业和经济活力并遵循公平原则的条件下，可把这种稀缺资源量化分配给生产企业并赋予其流通性；那些因采取了有效减排措施而有多余排放权的企业，可以通过出售这些多余的排放权而获利；那些实际排放量超出配额的企业将不得不购买其他企业多余的排放权而增加生产成本；这就使得所有企业都努力减排，因而使整体的温室气体排放量呈现下降趋势。在实践层面，欧盟做出了一系列具体的制度安排。

首先，欧盟创造性地把“共同但有区别的责任”原则运用到其成员国的减排责任分担上。分担方案立足于各成员国不同的经济社会发展水平，并结合他们的经济规模、能源结构、产业结构等客观因素，规定：德国、英国等最发达国家应承担最大的减排责任（这两个国家应分别减排21%和12.5%）；法国、芬兰等核电比例较高的国家，其排放量相对于经济总量本来就不大，所以可以不必减排，但也不得增长；西班牙、葡萄牙和希腊等南欧国家因经济相对落后，排放量可以有一定的增长（三国分别可增长15%、27%、25%）。其他成员国也有明确的排放限额。所有15个成员国的排放量加总后，应满足减排8%的京都目标。④

其次，成员国政府制订“国家排放计划”，把分配到的排放配额进一步分解给各自国内的相关企业。由于每个成员国国内的企业数量都十分庞大、种类繁多，排放强度也不尽相同，因此ETS 机制在其实施的第一阶段（2005～2007年）主要选定那些能耗量和排放量都较大的火电、炼油、焦炭、钢铁、水泥、玻璃、石灰、制砖、陶瓷、造纸等企业进行排放限额的分配，具体标准以企

①这里需要说明的是，本文主要阐述欧盟层面、而非其成员国层面上应对气候变化的政策与行动。

②另外两个机制分别是“联合履约”（joint implementation）和清洁发展机制（clean development mechanism），前者用于发达国家和东欧转型国家的合作减排，后者旨在实现发达国家和发展中国家的合作减排。

③Directive 2003/87/EC, establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community.

④EU emissions trading: an open scheme promoting global innovation, European Communities, 2005.