地方政府财政面临的风险和债务及防范措施

地方政府财政面临的风险和
债务及防范措施
财政风险问题贯穿于财政活动全过程中，是当前地方财政亟待关注和解决的重要课题。

提高各级财政风险意识，预先估计财政风险程度，做好防范规避风险准备，是财政工作由被动变主动的基本前提，是建立稳固平衡和强大的地方财政的重要保证。

为此，要加强财政风险意识，增强防范规避地方财政风险的紧迫感和责任感，全面分析地方财政风险的判别指标和潜在因素，探讨化解地方财政风险的方法，通过对地方财政风险的防范和控制从而进一步为地方财政领导根据财政风险状况进行决策提供依据。

一、现有融资平台转型和新形势下的融资政策。

（一）现有的融资平台及其特点。

现有的融资平台是2008年金融危机以来，中央政府出台的4万亿投资刺激规划，地方政府筹集配套资金而设立的政府融资平台，面上看存在以下特点：1、融资缺乏一个政府独立的投融资机构作为依托。

2、投融资平台单一，不具有投资功能。

3、融资平台负债率过高，具有很高的风险性。

4、融资渠道单一，融资成本高。

（二）上级取消和允许的融资平台类型。

今年年初，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。

2009年底，银监会也下令银行放缓向地方投资工具发放贷款,城投债等其他市场融资工具也被实质性叫停。

最近，由财政部牵头研究的地方政府融资平台监管办法正加快制定当中，内容涉及对平台举债进行新老划断，并分类清理和管理。

据了解，重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的“担保函”无效。

目前文件尚在各部门之间征求意见，但地方政府和人大“担保函”应属无效这一大的原则应该不会变。

另外，监督办法的一项重要内容就是要求地方政府对地方融资平台进行分类管理，分为公益性融资平台和经营性平台。

公益性融资平台就是只承担公益性项目融资任务不承担建设任务，项目本身不产生收益而主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台。

目前地方政府对办法的分歧很大，对于公益性项目的融资平台，未来或将被取消。

根据财政部的有关政策趋势，下一步将首先对融资平台的融资状况进一步清理、核实，对操作不规范和可能引发财政金融风险的问题及时处理；其次是建立风险预警机制，建立地方财政的偿债机制，根据财力状况规范地方政府融资；
与此同时还要从金融机构入手，规范信贷管理体制。

二、探索研究新型融资模式，如金融租赁、企业集合债等，确保新形势下融资的资金链不断裂。

探索新型融资平台，确保新形势下融资的资金链不断裂。

集中优势资源，组建综合性的地方政府投融资平台，按照现代企业制度和规范的法人治理结构，建立具有独立法人资格的投融资平台，实现政府投资的市场化运作方式。

将地方政府拥有的优质经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的项目全部划拨入新的平台公司。

新型融资平台应具有以下特点：
（一）融资平台首先要在政府及其特设领导机构的领导下运行。

融资平台要起到落实重大项目的配套资金、补充基础设施建设资金，实现政府的投资引导意图，坚决贯彻领导的战略意图，而其自身通过公司化的运作模式，运用市场化导向，本身具有“产权清晰、责权明确，政企分开、管理科学”的现代企业管理制度。

（二）融资平台应建立完善的治理结构和风险管理方式。

建立专业的经营层队伍，形成具有竞争力的专业经验部门，并严格投融资程序、严格控制投资风险。

（三）融资平台采取市场化方式拓宽融资渠道，降低融资成本。

应采用市场化方式，拓宽融资渠道，募集未来投资
经营资金。

除银行贷款外，平台可以选择发行企业债券，中期票据和短期融资券，发起设立产业融资基金等方式融资。

另外，还可发行金融租赁、企业集合债等形式融通资金。

地方财政不应为融资平台做直接担保，地方政府应和平台公司之间保持严格界限，避免财政风险；投融资平台应按照国家法律法规的规定，制定完备的风险控制预案，加强公司财务风险监测预警工作，发现重大经营风险和财务风险，要及时向政府政府和出资人报告。

三、严格土地收益管理，做大土地收益文章。

在上级收紧地方政府融资平台的形势下，地方政府收入来源趋紧，而土地收益是地方政府的重要收入来源，因此，下一步，加大对土地收益的收缴力度，减少土地收益返还，用土地收益弥补支出缺口，努力增加地方财政可用财力。

（一）严格土地收益管理。

一是建立完善的管理制度和工作机制。

严格按照国家有关规定的程序协议出让国有土地，对经营性用地一律实行招拍挂的形式公开出让，做到出让操作程序合法、手续完善、公开透明、符合规定；对工业用地出让严格执行招拍挂出让制度，进一步规范土地出让方式和使用管理，确保出让地块的规划条件和管理符合国家要求。

二是严格执行“收支两条线”制度。

规范土地出让收入
管理，对实际征收的土地出让收入均按规定通过非税收入征收管理系统及时足额缴入国库；对土地出让收入实行政府基金预算管理，通过科学编制年度收支预算，对支出内容和程序进行明确和规范，从源头上杜绝土地出让资金“跑冒滴漏”现象。

三是创新土地出让收入管理办法。

为确保对农业土地开发资金、土地收益基金按规定及时到位，对按规定应从土地出让收入中计提核算的各项专项资金，在征缴的同时通过管理系统自动实现按比例直接清分，提高资金管理效率。

（二）努力研究土地新政策。

今年3月份，国土资源部出台了19条土地调控新政，包括明确规定开发商竞买保证金最少两成、1月内付清地价50%、囤地开发商将被“冻结”等内容。

土地新政将直接关系到土地收益，必然对地方财政收入产生重要影响。

因此，我们必须认真研究最新的土地政策，针对新政策研究方法措施，并及时对土地新政进行汇总梳理。

四、规范城建投入，拓宽城建融资渠道
一是规范城建投入合理安排资金。

根据资金情况对城建项目按轻重缓急排序，对重点工程重点项目重点保障，一般性的工程项目按时间进度能延期的则延期，以减轻支付压力。

二是继续拓宽城建融资渠道，实施经营城市策略，转变
地方政府经营方式。

将城市的各种公共资源转变成地方政府的“摇钱树”，增加地方财政投融资资金来源。

经营城市目前的主要方式有:拍卖街道广告营权;拍卖闲置土地，盘活土地资源，实现土地的经济价值;拍卖报刊亭的经营权等。

除了这些方式外，还应探索新的经营方式，如城市道路经营权的转让、公共产品冠名权拍卖等。

进一步完善BOT、TOT等融资方式，积极吸引外资及民间资本的投入，基础设施项目和国有企业可采用目前国际通行的特许经营权转让方式，例如采取已在地方试行并获得成功的BOT(建设—经营—转让)方式、国内一些地方试行的TOT(移交—经营—转让)等融资方式以吸引外来投资和民间资本，加大对基础设施和基础产业的投入。

当然，要吸引大量投资，还要进一步改善投资软环境，扩大市场准入，努力做好各方面的配套服务。

除了采用BOT、TOT等融资方式，还可以采取资产经营权转让、国有股减持、股权转让出售等多种方式，盘活存量资产，筹集更多的资金。

五、规范企业优惠政策。

在融资趋紧的形势下，必须通过控制支出以降低财政风险。

要充分认识融资政策变动对地方收入的影响，要清理撤销现存不规范的企业优惠政策，同时慎重出台新的企业优惠政策，减少优惠政策形成的支出。