抗旱规划工作大纲

抗旱规划工作大纲
中华人民共和国水利部
2008年8 月
目录
一、编制规划的必要性................................... 1...
二、指导思想和基本原则................................. 3..
三、规划范围和水平年................................... 4...
四、编制依据和要求..................................... 4... （一）编制依据........................................ 4... （二）编制要求........................................ 5...
五、规划目标和任务..................................... 5... （一）规划目标........................................ 5... （二）规划重点........................................ 6... （三）规划任务........................................ 6...
六、规划主要内容....................................... 6... （一）基本情况调查分析与评价.......................... 6..
1、抗旱基本情况调查............................... 6..
2、干旱规律及情势分析............................. 7..
3、抗旱能力评价................................... 8.. （二）旱情监测预警系统................................ 8..
1、旱情监测....................................... 8...
2、旱情分析评估................................... 8..
3、旱情预警预报................................... 8.. （三）抗旱水源工程规划................................ 8..
1、已建抗旱水源工程配套设施挖潜和改造 (9)
2、新建抗旱应急水源工程.......................... 9.. （四）抗旱指挥调度系统............................... 9.. （五）抗旱减灾保障体系............................... 1..0
1、组织机构...................................... 1..0.
2、抗旱预案制度.................................. 1..0
3、政策法规...................................... 1..0.
4、抗旱投入机制.................................. 1..0
5、抗旱服务组织建设.............................. 1..0
6、抗旱物资储备.................................. 1..0
7、抗旱减灾基础研究和新技术应用.................. 1.1
8、抗旱宣传培训.................................. 1..1 （六）投资估算和规划实施意见......................... 1..1 （七）规划实施效益分析评价........................... 1..1 （八）规划实施环境影响评价........................... 1..1 （九）规划实施保障措施............................... 1..2
七、规划技术路线...................................... 1..2.
八、规划预期成果...................................... 1..3.
九、编制进度安排...................................... 1..3.
十、规划组织工作...................................... 1..4.
一、编制规划的必要性
干旱灾害是我国最主要的自然灾害之一，每年都给城乡居民生活和工农业生产造成不同程度的影响，严重制约我国社会经济的正常运行。

特别是二十
世纪九十年代以来，干旱灾害表现出频次增高、范围扩大、持续时间延长和灾
害损失加重等特点。

据统计，从1950年〜1990 年的41 年间，我国有11 年发生了重特大干旱，发生频次为26.8％。

而从1991 年〜2007年的17年间，我国就有7 年发生了重特大干旱，发生频次提高到41.2％。

干旱发生的范围也在不断地扩大，过去旱灾高发区域主要是在干旱的北方地区，特别是西北地区，近些年来，我国南方和东部湿润半湿润地区的旱情也在扩展和加重，目前旱灾发生的范围已经遍及全国。

同时，旱灾影响范围已由农业为主扩展到工业、城市、生态等领域，工农业争水、城乡争水和国民经济挤占生态用水现象越来越严重。

许多地区还经常出现春夏连旱或夏秋连旱，有时是春夏秋三季连旱，严重的甚至出现全年干旱乃至连年干旱的趋势，造成重大的损失和影响。

如2000 年和2001 年连续两年发生全国性特大干旱，2003 年南方地区发生严重夏伏旱，2006 年四川、重庆发生百年一遇特大干旱。

统计分析，自上世纪90 年代以来，因旱造成的粮食减产量占各种自然灾害造成粮食减产总量的60％以上；平均每年因旱造成工业产值减少2300 多亿元；年均有2880 万人、2275 万头牲畜因旱发生临时性饮水困难。

干旱灾害对我国国民经济的影响，一般干旱
年约占GDP 的1.1%，遇严重干旱年约占GDP 的2.5%~
3.5%
随着我国经济社会的快速发展、城市化进程加快和社会主义新农村建设，人民生活水平不断的提高，对水资源的需求也在不断增加，同时，由于全球气候变暖导致极端气候事件发生几率增加，干旱灾害的发生会越加频繁，旱灾造成的影响和损失更加严重。

新中国成立以来，党和政府高度重视抗旱工作，组织实施了大规模的抗旱
基础设施建设，解决了近13 亿人口的吃饭问题，也为我国的经济发展和社会进步奠定了坚实的基础。

但是，面对严峻的干旱情势，当前我国抗旱减灾工作仍存在着基础薄弱，城乡供水体系抵御旱灾能力较弱，抗旱减灾管理体系不健全等问题，抗旱工作仍面临着前所未有的挑战和压力。

因此，加强抗旱管理，提高我国综合抗旱减灾能力，预防和减少干旱灾害损失，已成为当前一项十分迫切的重要工作。

党中央、国务院始终高度重视抗旱工作，国务院办公厅于2007 年印发了《关于加强抗旱工作的通知》（国办发[2007]68 号），明确要求“各地区应结合经济发展和抗旱减灾工作实际，组织编制抗旱规划，并与其他相关规划做好衔接，以优化、整合各类抗旱资源，提升综合抗旱能力，避免重复建设。

有关部门要加强对地方抗旱规划编制工作的组织指导”。

编制抗旱规划，既是贯彻落实国务院办公厅的通知精神，也是保障城乡供水安全、粮食安全，保护生态与环境，保证经济社会可持续发展的一项重要任务。

通过编制和实施抗旱规划，逐步提高我国抗旱减灾能力和管理水平，主动应对日益严重的干旱灾
害，最
大可能地减轻旱灾损失，为经济社会又好又快发展提供有力支撑。

目前，我国制定了许多水利专业规划，如水资源综合规划、灌区节水改造规划、城市饮用水水源地安全保障规划和农村饮水安全工程规划等，这些规划的实施，对我国的抗旱减灾起到了重要作用。

本次规划主要是针对当前抗旱工作的迫切需要，结合防汛抗旱指挥部门抗旱减灾职能，着重就旱情监测预警系统、抗旱应急水源工程、抗旱指挥调度系统、抗旱减灾保障体系等方面内
容进行规划。

二、指导思想和基本原则
1、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求，把保障城乡供水安全作为首要目标，以防为主，防抗结合，综合运用法律、行政、工程、经济、科技等手段，提高防御重大干旱灾害的能力，完善抗旱减灾保障体系，实现城乡生活、工农业生产、生态全面抗旱，最大程度减轻干旱造成的损失和影响，为经济社会全面协调可持续发展创造良好条件、提供有力支撑。

2、基本原则
（1）以人为本、合理规划。

把保障居民生活用水安全放在首位，统筹协调工业、农业及生态用水。

（2）以防为主，防抗结合。

建立和完善防抗结合的抗旱减灾体系，提升抗旱减灾能力，增强抗旱工作的主动性。

（3）因地制宜、突出重点。

结合本地区水资源条件、干旱特点和抗旱能力现状，工程措施和非工程措施相结合，合理确定抗旱规划的近远期目标、任务和重点。

三、规划范围和水平年
1、规划范围
本次规划范围为31个省（直辖市、自治区）（不含台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区），编制省级行政区抗旱规划。

2、规划水平年
本次规划以2007 年为现状基准年，2020 年为规划水平年。

四、编制依据和要求
（一）编制依据
1、《中华人民共和国水法》,《中华人民共和国水土保持法》, 《中华人民共和国环境影响评价法》，《中华人民共和国水污染防治法》以及《国家防汛抗旱应急预案》等国家和行业有关法律、法规。

2、国务院办公厅《关于加强抗旱工作的通知》（国办发[2007]68 号）。

3、《水利建设项目经济评价规范》等有关规程规范和技术标准。

4、《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》，水利发展“十一五”规划，各省（自治区、直辖市）国民经济发展“十一五”规划等。

二）编制要求
为编制好本规划，需要注意以下几个方面：
1、加强区域、部门之间的协调。

发挥气象、农业、供水、水资源等部门的信息优势，做好抗旱信息共享，充分利用各部门现有资料，协调好与各部门之间的相互关系，突出重点，优化整合各类抗旱资源。

2、做好基础资料调研和核查工作。

对所采用的基础性数据要进行认真的复核和分析，保证基础资料的真实性与可靠性，确保抗旱规划编制质量。

3、处理好与其它规划的关系。

做好与其它规划的衔接，避免重复规划。

五、规划目标和任务
（一）规划目标
本规划用于指导今后十年的抗旱减灾工作。

通过规划的实施，使我国抗旱减灾能力得到显著提高，基本达到以下目标。

发生中等干旱时，城乡生活、工业生产用水有保障，农业生产和生态环境不遭受大的影响。

发生严重干旱时，城乡生活用水基本有保障，工农业生产损失降到最低程度。

发生特大干旱时，保障城乡居民生活饮用水安全，尽量保证重点部门、单位和企业用水。

二）规划重点
本规划的重点地区是旱灾易发区和抗旱能力较弱的区域。

本规划的重点内容是旱情监测预警系统建设、抗旱应急水源
工程建设、抗旱指挥调度系统和抗旱减灾保障体系建设。

（三）规划任务
系统调查干旱历史资料、抗旱工程情况、抗旱减灾管理体系现状等，分析干旱发生规律和发展趋势，综合评估现状抗旱能力、存在的主要问题及面临的形势，在此基础上，提出今后10 年抗旱工程建设方案，主要包括已建抗旱水源工程配套设施挖潜、改造和新建抗旱应急水源工程等；抗旱非工程措施建设方案，包括政策法规、组织机构、旱情监测预警、抗旱指挥调度、抗旱预案制度、抗旱投入机制、抗旱服务组织、抗旱物资储备、抗旱减灾基础研究和新技术应用、宣传培训等；提出工程和非工程建设方案近期实施意见，逐步形成和完善我国抗旱减灾工程与非工程体系，提升我国抗旱能力和水平，为经济
社会又好又快发展提供支撑。

六、规划主要内容
（一）基本情况调查分析与评价
1、抗旱基本情况调查
（1）区域水资源量及水资源供需现状调查分析在水资源综合规划的基础上，分析区域多年平均和不同频率的地表水水资源量、地下水可开采量及水资源总量；分析区域水利工程多年平均和不同频率可供水量，现状和规划水平年各行业需水量、城市水资源供、需水量等。

（2）抗旱基础工程现状调查摸清抗旱工程体系的现状，调查蓄、引、提和调水工程数量、规模及供水能力，调查城镇供水工程、供水规模以及备用水源情况等。

（3）抗旱减灾管理体系现状调查包括调查现状政策法规、组织机构、旱情监测预警、抗旱预案制度、抗旱投入机制、抗旱服务组织、抗旱物资储备、抗旱减灾基础研究和新技术应用、宣传培训等状况。

（4）收集相关规划成果
整理分析与抗旱有关的规划及相关研究成果，供编制抗旱规划时
2、干旱规律及情势分析
（1）历史干旱灾害资料收集整理
系统收集整理1990年〜2007年干旱灾害相关资料，包括受旱面积、成灾面积、旱灾损失、受旱人口以及抗旱投入等。

（2）历史干旱灾害规律分析根据历史干旱灾害资料，分析其发生规律，编制旱灾易发地区分
布图。

（3）现状旱灾特点分析
重点分析2000 年以来干旱灾害特点，特别是发生区域、影响范围和旱灾损失程度等。

（4）干旱灾害发展趋势分析根据规划水平年经济社会发展对水资源的需求，结合气候变暖等因素，分析干旱灾害发展趋势。

3、抗旱能力评价从工程措施和非工程措施两个方面，对抗旱体系现状进行综合分析，评价抗旱能力，提出存在的主要问题。

城市和农业（包括牧区）抗旱能力要分别进行评价。

（二）旱情监测预警系统旱情监测预警系统建设是抗旱减灾管理的重要内容之一，是当前迫切需要解决的关键技术手段。

旱情监测预警系统主要包括旱情监测、分析评估、预警预报等内容。

1、旱情监测根据当地实际情况，新建、补充和完善各类旱情信息监测站点和传输网络，整合已建监测站网及相关传输网络，提出旱情监测总体布
局方案，保证全面、及时、准确掌握旱情信息。

2、旱情分析评估研究建立旱情分析评估模型，提出旱情等级、影响范围和程度等评估的内容、方法和程序。

3、旱情预警预报研究建立旱情预警预报模型，提出旱情预警预报方法和
方案。

（三）抗旱水源工程规划主要包括已建抗旱水源工程配套设施挖潜、改造和
新建抗旱应急
水源工程等
1、已建抗旱水源工程配套设施挖潜和改造
针对已建的重点城乡饮用水水源工程在长期运行中出现的老化失修、标准降低等问题，提出需要进行维修配套、更新改造、提高标准的工程数量、投资计划、实施方案和近期实施意见。

2、新建抗旱应急水源工程抗旱应急水源工程是指在发生严重以上干旱时，为保障受旱地区重要供水对象用水而建设的水源工程，包括农村抗旱应急水源工程和城市抗旱备用水源工程。

应根据当地实际需要，提出新建抗旱应急水源工程的规模、数量、位置、建设期、投资计划、实施方案和近期实施意见，以及应急水源工程建成后的工程运行和管理办法等。

（四）抗旱指挥调度系统
在现有防汛抗旱指挥系统的基础上，提出进一步完善抗旱指挥调度系统的建设方案，确定系统建设目标、内容、任务和实施计划。

抗旱指挥调度系统的主要内容包括：
1、在充分利用现有各类数据库的基础上，提出进一步完善各类抗旱综合信息数据库的建设方案。

2、提出开发抗旱调度模型，优化调度方案的原则、边界条件等。

3、制定抗旱调度方案实施的相关规定和程序。

（五）抗旱减灾保障体系
1、组织机构
提出进一步完善抗旱组织体系的建议，明确职责和行为规范。

合理配置专业人员，提高抗旱管理水平。

2、抗旱预案制度
建立抗旱预案制度，根据《抗旱预案编制大纲》，确定各类抗旱预案编制计划，抗旱预案包括地方总体抗旱预案、城市抗旱专项预案、流域或区域专项抗旱预案、相关行业抗旱预案、工程抗旱预案等。

加强抗旱预案的动态管理，注重应急响应措施的针对性和可操作性。

3、政策法规
依据与抗旱减灾工作相关的国家法规和有关政策，提出地方抗旱减灾政策法规体系建设计划，完善有关措施和管理制度。

4、抗旱投入机制
提出与经济社会发展水平及抗旱减灾要求相适应的资金投入机制。

5、抗旱服务组织建设制定抗旱服务组织发展计划，强化社会公益性服
务的职能，增强应急抗旱能力，拓展抗旱服务范围，提高抗旱服务水
平。

6、抗旱物资储备根据本地区旱灾特点和抗旱需要，提出抗旱物资的储
备地点、种类和规模，初步拟定抗旱物资使用和调拨的管理办法等。

7、抗旱减灾基础研究和新技术应用
提出开展抗旱减灾基础研究计划，推广应用抗旱减灾新工艺、新技术和新设备。

8、抗旱宣传培训
制定开展抗旱减灾宣传教育，提高公众抗旱减灾意识计划。

制定抗旱减灾培训计划，提高抗旱管理和专业人员的能力和水平。

（六）投资估算和规划实施意见
抗旱规划项目的投资包括工程和非工程措施建设投资。

要因地制宜、注重实效，综合考虑需要与可能、投入与效果等诸多方面因素，按照轻重缓急，根据规划任务和现行颁布的有关规定、估算办法、估算标准进行投资估算。

规划实施意见可分2010年〜2015年和2015年〜2020年两个阶段，要按照需要与可能，分轻重缓急重点安排好2010年〜2015年的建设内容。

（七）规划实施效益分析评价依据《水利建设项目经济评价规范》及相关规范的要求，对规划
实施的社会效益和经济效益进行综合评价。

（八）规划实施环境影响评价
根据《中华人民共和国环境影响评价法》要求，分析抗旱规划实施可能产生的生态与环境正负面影响，对可能产生的不利影响，要提出预防或减轻的对策与措施。

（九）规划实施保障措施制定实施规划的保障措施，包括组织保障措施、资金保障措施和人员保障措施等。

七、规划技术路线
全面调查，系统分析，找准问题，做到统筹规划、突出重点，应急与长远结合，编制好抗旱规划。

规划技术路线框图见图1。

图1 规划技术路线框图
八、规划预期成果
以省、自治区、直辖市为单位，提出抗旱规划报告和相应附图、
附表。

九、编制进度安排
规划编制工作自2008年8月开始启动，2009年8月底各省（自治区、直辖市）提交规划报告。

为保证规划编制进度，各省（自治区、直辖市）于2008年12月底前完成抗旱基本情况调查、分析和评估工作；2009 年6 月底前完成规划报告初稿，进行初步审查；2009 年8 月底前完成省级抗旱
规划最终稿。

十、规划组织工作
本规划由水利部组织，水利部规划计划司和国家防汛抗旱总指挥部办公室具体负责落实。

各流域机构负责流域内有关省（自治区、直辖市）抗旱规划编制的协调和技术指导。

水利部水利水电规划设计总院负责规划编制的技术指导、协调和全国汇总。

各省（自治区、直辖市）要高度重视规划的编制工作，省级水行政主管部门负责本地区的抗旱规划编制工作，省级防汛抗旱指挥部办公室负责指导和协调。