美国外交主导权的变迁

美国外交主导权的变迁
摘要：制宪之初，美国宪法分别赋予了国会和总统极大的权力。

美国国父们出于对英国国王独裁暴政的顾虑和权力制衡的考虑，从而赋予了国会更大的外交权力，同时将国会和总统的外交权力分配模糊化。

然而总统在宪法创立后200多年历史中逐渐将外交主导权掌握在自己手中，尤其通过两次世界大战和冷战的权力累积，总统夺取了外交决策主导权。

本文一方面对《美国政治文化中的现实主义》中的一些观点进行概括总结，另一方面对两者外交主导权转换进行分析，并且评价两者在外交决策中的优劣势以及分别发挥的作用。

关键词：宪法国会总统外交决策权权力制衡
Abstract：When the USA constitution was formulated, it gave both the Congress and the president great power. USA fathers took the violent dictatorship of the king of England and the balance of power into consideration. Then, they gave the greater power to the Congress and fuzzified the power of diplomacy between the Congress and the president. However, the president took the power of diplomacy under control gradually during the past 200 years after the USA constitution was formulated. They took the power of diplomacy by the World War I、the World War II and the Cold War. On the one hand, the paper will summarize the viewpoints of the book——《The Realism of the USA Politics》, on the other hand, it will analyse the transformation of the power of diplomacy between the Congress and the president and evaluate their advantages and disadvantages and their own functions in diplomacy.
Keyword:Constitution、Congress、President、Diplomacy、the balance of power 一、美国外交权力的转移
政治结构总是处于平衡和调整的状态中，并常常会出现权力结构的调整和权力中心的转移，外交决策权作为国家权力中相当重要的一部分，鲜明地体现了这个特征。

美国外交决策权在美国历史的不同时期，不同国情下有着不同的分布情况，外交的主导权犹如钟摆般在国会和总统之间来回摆动。

文章引用麦迪逊的名言：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人的主动。

”1，这阐明了美国“权力分置、互相制衡”制度的理论依据，同时暗示了美国宪法对外交权力分权和制衡式的安排正是以后总统和国会相互争夺外交权力的根本原因。

国会和总统之间在外交事务的权力分配上存在着一大片不确定的、或者可以说是重叠的、有时甚至是对抗性的“半阴影区”（twilight zone）。

2“半阴影区”使得美国宪法具有一种独特的优点：“宪法文本被证明空间颇多且弹性极大，经验提供了各种不同的先例，制度和机构具有可塑性，安排和程序因为巧妙而都得到适应”3。

这正是美国宪法200多年一直保持着旺盛的生命力的重要原因。

在制宪之初，美国宪法分别赋予了国会和总统极大的外交权力，没有将所有的权力单独赋予某一部门。

然而出于对英国国王独裁暴政的顾虑和权力制衡的考虑，美国国父们在授权上明显偏重国会，他们更希望国会而不是总统在制定对外政策上发挥更大的作用。

在18世纪末到19世纪的大部分时间里，外交决策主导权基本掌握在国会手中，但是在各种国家紧急情况下，尤其是在战争时期，总统总能进行外交特权统治。

但当危机过后，权力的钟摆又会摆向国会。

然而值得注意的是：“当国会在战争结束后企图重新确立自己的宪政权威和权力时，总统在战时权力的上升已达到相当大的程度，以致其很少能降到战前的水平。

这样，对外政策方面立法、行政关系的周期性消长使总统积累了比以前更大的权力。

”4尤其通过两次世界大战和冷战的权力累积，总统夺取了外交决策主导权，国会也予以默认。

直至60年代后期，越南战争的失利使国会感到应重新确立自己的外交主导地位。

文章着重阐述了外交权力转移的原因：第一，从总统和国会内部的结构功能、1汉密尔顿等：《联邦党人文集》，第264页。

2孙仲：《美国政治文化中的现实主义》，第267页。

3亨金：《宪政，民主，对外事务》，第51页。

4罗塞蒂：《美国对外政策的政治学》，第271页。

运行机制看：国会人数众多，议员政治信仰、地区利益和个人奋斗目标不同，这使国会存在全球视野相对较弱、权力分散、行动迟缓、效率低下等缺陷，导致国会在处理一些需要迅速、秘密地采取行动的危机型事件上能力不足。

而总统率领的行政部门采用首长负责制，在处理事件紧迫、保密要求高的危机型事件时，能够进行国会无法提供的强有力的领导。

第二，从国会和总统双方的主观方面看：先例经验、政治实力等各方面的历史积累助长了总统抓取外交主导权的实力、能力和雄心，而国会在总统权力扩张的过程中显得过分的迁就退让，缺乏“运用它已有权力的决心”。

第三，法院对总统的偏袒以及民众对国际事务普遍的不关心与不了解也是总统实现外交集权的重要原因。

二、美国外交主导权转换的趋势
“如果人人都是天使，就不需要任何的政府了。

如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。

”然而，这只是麦迪逊美好的假设而已，在现实中，人和统治人的都并不是天使，所以必须避免权力的绝对集中。

而阻止权力集中的最好办法就是权力制衡。

首先，美国宪法三权分立体制决定了总统和国会在外交权力方面的斗争将长期存在，美国宪法框架只是将两个斗士放在了拳击台上，并且拉响了让他们无休无止地斗下去的铃声。

5一方面，这既是美国三权分立体制本身的要求，另一方面，也是美国国父们有意为之的结果。

这样的宪政特点，使得美国国会和总统相辅相成，既完成外交权力的分享，又实现外交权力的制衡，任何一方都无法完全摆脱另一方的影响而独立存在。

其次，国际安全形势复杂化，这给美国国家安全带来了与以前不同的威胁。

在冷战结束以后，美国成为当今世界上唯一的超级大国，极其想要建立由它领导的单极世界。

而美国面临的主要安全威胁也不再是所谓的敌对国家，而是手段极其残忍的恐怖组织，这使得维护美国国家安全成为美国最为迫切的利益。

911事件极大地刺激了美国。

在2002年和2006年的国家安全战略报告中，美国将恐怖主义视为头号敌人，并且将大规模杀伤性武器的扩散看作是美国国家安全所面临的最为重大的威胁，声称美国正处于战争时期，而保卫国家、反对敌人是联邦政
5倪世雄信强：《“二元民主”权力架构下的美国府会战争权》
府首要的和根本的职责。

6而在这种对国家利益产生直接损害的危机型事件应对上，作为三军总司令和首席行政长官的总统显然比行动迟缓、效率低下的国会更加具有优势。

而恐怖组织给美国带来的安全威胁，也凸显出一个强势而有力的总统在维护美国国家安全和外交利益上的重要性。

所以，在今后的若干年里，总统将继续保持着外交决策上的优势地位。

再次，在20世纪这个“危机已成惯例”的时代，两次世界大战和冷战的爆发使得总统得以借机揽权，其他经济危机和外交危机的爆发也是总统扩大权力的好机会。

7但进入21世纪以来，随着全球化趋势的不断深化，尽管某些地区冲突和矛盾依旧存在，但和平与发展不可阻挡地成为当今世界的主题。

在这种趋势下，美国的对外政策中，战略型政策和结构性政策所占的比重将会逐渐增大，在这两类政策中，国会可以与总统共同参与制定，甚至可以发挥更大的影响力。

此外，随着推行美国价值观的需求，原本属于美国国内政治领域的事务外溢，逐步渗透到外交领域，而在这些领域，国会发挥着相当重要，甚至可以说是决定性的作用。

因而，美国国会在外交上的影响力势必呈现上升趋势，尽管趋势可能不会那么明显。

最后，同时也是最重要的一点：随着总统和国会权力分置、相互制衡机制的完善与成熟，总统和国会在未来的外交决策中会表现出更多交流和合作。

在巴黎和会上，美国总统威尔逊一手缔造了国际联盟，但威尔逊的过分强势惹恼了国会：国会拒绝了威尔逊让美国加入国联的提案，这是总统和国会在外交决策上发生冲突的实例——国联的缔造国却没有成为国联的成员。

然而美国权力制衡机制的不断成熟，一系列国际外交挑战不断形成：如何处理与崛起的中国的关系？怎样应对俄罗斯的强势举动？应该与欧盟诸国保持怎样的关系？如何藉南海问题重返亚太……外交上的诸多挑战客观上要求美国总统和国会之间进行更加紧密的合作。

奥巴马的胜选演讲也体现了这一点：“让我们摒弃掉那些长久以来一直危害我们的政治生活的那些幼稚琐屑的党派之争。

”8这也在一定程度上反映了美国行政部门和立法机构在各方面，尤其是外交决策方面将加强交流与合作。

6White House. National Security Strategy of United States. September 2002 [Z/OL]
7孙仲：《美国政治文化中的现实主义》，第272页。

8F ull Text: Obama’s Victory Speech [Z/OL]
三、两者在外交决策中的作用和地位
美国宪法的在对外政策领域的分权与制衡本身，具有托克维尔指出的“邀请各部门为夺取指导美国外交政策的特权而斗争”的本质性特点。

这种本质性特点，为总统与国会双方日后争夺外交主导权提供了原动力。

外交主导权在总统和国会之间来回摆动是美国崇尚的“权力分置，相互制衡”的必然结果：双方都为夺取外交主导权而进行斗争。

但是不可忽视的是，无论是总统还是国会，他们在维护美国国家利益的问题上，大的立场和态度是基本一致的。

中国学者熊志勇指出：总统和国会在外交问题上的争执，有时表现出为一出双簧戏，在对华政策上，这一点表现得更加明显，事实上正是国会的黑脸角色使总统在对华决策过程中能扮演好人角色，处于较为主动地位，并往往把政策失误的结果归罪于国会。

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但是，无论是在理论上还是在实践上,美国国会在美国外交决策过程中发挥着巨大的作用,其影响不容忽视。

尽管在历史上某些“帝王式总统”当政时期,国会因其自身运作机制的特点在对外决策中居于次要决策地位,但是随着全球化的发展、公众外交的影响以及内政与外交的交融,国会在美国外交决策过程中的地位不仅得到显著提升,而且还逐渐显现出成为掌控美国外交的“锚与舵”的发展趋势。

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美国国会和总统的关系始终处于“彼己”互动关系，权力关系的特征为彼消此涨，一方的变化必定会引起另一方的变化。

总统和国会的关系非常微妙，既有竞争又有合作，既有斗争又有谦让。

四、结语
美国宪法关于外交权隐晦、含糊和不完整的描述给美国外交的分权留下了半阴影区和真空地带，带来总统和国会无休止的争斗。

总统和国会关系的演变经历了国会至上、帝王总统和国会的复兴。

他们的关系不断变化，由平衡到失衡，再由失衡到平衡。

在战争时期，“外御其悔”，总统扩权，国会顺从。

和平时期，“兄
9熊志勇：《美国政治与外交决策》，
10孙哲：《复旦学报：社会科学版》-2001
弟阋于墙，国会与总统争夺外交主导权。

总统与国会的外交权力之争，既是美国权力制衡的特性所造成的必然结果，也是美国民主政治的客观要求，这在一定程度上体现了美国宪政的优越性，保证了美国政治的民主性。

在新的时期，美国外交决策权的变迁必将有新的发展，总统和国会必将于斗争中交流，于竞争中合作。