地方立法论文地方立法实践论文：公众参与地方立法的实践与完善

地方立法论文地方立法实践论文：公众参与地方立法的实践与完善〔摘要〕十一届三中全会以来，我国公众参与地方立法经历了四个阶段，呈现出不断发展的趋势。

当前，公众参与地方立法存在的主要问题是：制度不够健全，运行机制有待完善，效果有待提高。

进一步完善公众参与地方立法，需要细化参与的实体规则，完善参与的程序规制，建立参与的诉求聚合机制，实现立法机构主导下社会力量的介入。

〔关键词〕地方立法，公众参与，立法法，听证会公众参与地方立法是立法体现民主、提高质量的重要保障。

近年来，各级地方立法机关积极探索公众参与地方立法的途径和方法，取得了显著成绩，但在程序化、法律化方面仍有需要加以完善的地方。

一、公众参与地方立法的实践与发展十一届三中全会以来，公众参与地方立法经历了四个阶段，呈现出不断发展的趋势。

第一阶段（1979年~1982年）为起步探索阶段。

十年“文革”结束后，邓小平提出：“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”。

这一阶段国家开始注重立法民主问题，在推动公众的立法参与方面进行了有益尝试。

在地方立法中，根据地方组织法，从1979年下半年开始到1980年年底，地方人大常委会如雨后春笋般地建立起来，自1979年11月29日新疆五届人大第二次会议通过关于加强集市贸易的布告等三部地方性法规起，各省级人大常委会先后启动地方立法工作，立法中的民主形式基本沿用我党“密切联系群众”的传统，主要方式则采用召开座谈会、基层调研等。

第二阶段（1983年~1992年）为逐步发展阶段。

这一阶段地方立法数量增多，地方立法民主化取得新进展。

除了采用座谈会、书面征求意见、实地调研等方式，开始将征求法规草案意见的范围进一步扩大到各市、区、县人大常委会和省级人大代表、有关专家学者等，有些地方人大开始委托科研单位、大专院校起草地方性法规。

第三阶段（1993年~2000年）为全面提高阶段。

这一阶段一些地方出现了立法咨询委员，专家论证会，将法规草案公开登报向社会征求意见等方式；部分省市人大常委会开始尝试公民旁听会和立法听证会，立法参与日趋为公众所关注，各地开始探索制度化的公众立法参与模式。

〔1 〕第四阶段（2000年~至今）为规范完善阶段。

这一阶段，随着2000年3月立法法的颁布实施，中央与地方立法权限划分有了明确法律依据，立法质量开始成为关注的焦点，立法参与成为保障立法质量和扩大公民有序参与的重要途径，为各级人大广泛采用。

各地人大纷纷制定和完善地方立法条例、地方立法程序规定、地方立法听证办法等，将法规草案解读制度、法规草案公布制度、公民旁听制度、立法问卷调查、立法项目征集制度、立法听证制度等纳入地方性法规的立法程序之中，不断推进民主立法。

二、公众参与地方立法存在的主要问题随着各地的不断探索和实践，我国公众参与地方立法取得了良好的法律效果和社会效果，这表现在立法公开的草案数量不断增加，立法参与的形式日趋多样化，参与质量不断提高，但即使为此，公众参与地方立法存在的问题仍然比较突出。

（一）公众参与地方立法的制度不够健全。

制度是否科学、健全，直接决定着公众参与地方立法的实际效果。

在公众参与地方立法的各项制度中，除立法听证制度外，许多制度并不健全，这导致立法参与缺乏足够、清晰的法律依据和制度支撑。

现有制度缺乏刚性约束。

尽管公众参与地方立法有了一些制度性安排，但是现有制度的具体化、规范化程度十分有限。

首先，公众参与并未被确立为立法的必经程序。

立法法第34条规定:人大立法应当听取各方面意见，听取意见“可以”采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；《行政法规制度程序条例》规定：“直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的”，国务院法制机构“可以”举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。

可见立法是否需要公众参与、以何种方式开展公众参与的决定权掌握在立法部门手中，在这种情况下，公众参与的随意性很大。

其次，由于法律规定语焉不详，使得公众参与在相当程度上取决于立法机关的“自由裁量”，公众参与立法的范围、渠道、程序、行为规则等内容或没有明确规定，或规定得不够具体。

现行制度协调性不够、难以形成合力。

虽然立法法明确规定了公众参与立法，但是目前我国还没有建立公众参与地方立法的统一规范。

有些地方虽然对公众参与立法作出了专门规定，如《广州市规章制定公众参与办法》，但总体来讲各地的规定主要集中在立法听证领域，且规定较为粗疏。

如《天津市制定地方性法规听证办法》、《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》、《深圳市人民代表大会常务委员会立法听证办法》、《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规制》、《长沙市人民代表大会常务委员会立法听证办法》等。

分析这些规定不难看出，公众参与地方立法所必须的信息公开规则、行政程序规则、责任追究规则没有形成一个完整的链条，更难形成合力，缺乏操作性。

很多规定宣誓意义大于操作价值，以至于在实践过程中常常发生诸如参与的代表性不强、过程过于保密、反馈机制不健全，甚至走过场等违反立法民主原则的情形，挫伤了公众参与的热情。

（二）公众参与地方立法的运行机制有待完善。

公众参与地方立法形成良性运行机制，需要制度要素之间、参与主体之间、参与环节之间、参与方式之间形成互补、互动效应。

显然，目前的地方立法离这种良性运行机制还有相当大的距离，这表现在：立法机关与公众之间的互动关系尚未建立起来，立法参与的动议者、主导者依然是立法机关，公众的自觉性和自主性不够。

在立法参与过程中，立法部门的单向度行为较多，互动情形较少；立法部门只征求意见而没有反馈意见、立法部门提供的参与方式较为单一，这说明立法机关仍然有意无意地将立法视为一种单向度的“权力”运作过程。

公众参与的空间比较有限。

尽管在很多地方的立法程序中就公众参与做出了安排，但实际情况是由于流程要求，大大压缩了公众参与的空间。

一般情况下，地方人大常委会对相关立法草案进行审议后，到下次审议仅有两个月，按照人大自身立法工作的流程，在下一次审议前，修改稿必须提早10天完成递交主任会议，递交主任会议前必须提早3至5天完成提交法制委。

如此一来，尽管表面上有两个月时间可以开展公众立法参与工作，实际情况是由于有关部门必须在短短几周中要完成公众意见的征集、归纳梳理和修改工作，真正留给公众发表意见的时间被消减过半，人大内部的工作机制和流程设计则进一步压缩了本不宽裕的公众参与空间。

（三）公众参与地方立法的效果有待提高。

不同于一般意义上的社会生活或管理领域的参与，立法工作的专业、精深使得公众参与的难度系数增加。

就普通公众而言，囿于其自身素质，对资讯的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识都存在相当局限，使得公民参与地方立法的能力与要求不符，少有建设性的参与建议是制约参与效果和质量的重要原因之一。

由于参与途径和参与能力的限制，非理性化的参与时有发生，如抵制性参与、过激参与等，这些都将对民主政治建设乃至政治稳定产生消极的影响。

因此，随着社会主义政治文明的逐步发展，如何培养公众对地方立法的参与能力，需要引起我们的重视。

公众参与地方立法的程度亟待提高。

就目前的现状来讲，公众参与地方立法是立法机关主导下的、自上而下的一种制度安排。

由于我国社会组织的发育并不完全，难以为公众的立法参与提供充足的智力支持、经济支持和组织支持，使得公众参与地方立法呈现出个体的、随机的、无序的、高成本的态势，使得立法参与的动力机制不足，呈现出“表层化”倾向。

〔2 〕这既无法满足立法科学化、民主化的需求，更与公众的心理期望值之间存在巨大落差，直接影响了立法参与的公信力和积极性，这也是当今中国网络参政异常发达的重要原因。

三、完善公众参与地方立法的思路针对公众参与地方立法存在的问题，笔者提出以下完善思路：（一）细化参与的实体规则。

我国现有的公众参与地方立法的规则分散于各个单行条例和规定中，尚没有统一的法规，且规定都较为原则、模糊，严重不利于在实践中规范操作，因此应该进一步细化。

应当注重操作层面的制度设计，充分发挥现有公众参与地方立法的途径和形式的作用，将一些行之有效的做法固定下来，使之成为可反复使用的行为规范，以避免有些环节的操作总处于不确定状态。

应该制定一部统一、完整的公众参与地方立法的法规，改变目前公众参与地方立法较为分散的现状，进一步规范立法主体的活动，同时也规范公众本身的参与活动，使参与各方在法律的指导下进行有效的互动，切实提高立法质量。

（二）完善参与的程序规则。

程序规范是确保公众参与地方立法效能的重要保障。

公众参与地方立法的程序应该是包括立法立项、起草、审议、决定、公布的全过程。

要完善参与的流程控制，对每一个环节都要有明确的规定，从程序上体现地方立法民主化的发展取向。

针对我国公众参与地方立法程序规定过于原则的缺陷，应当在参与方式法定化的前提下加强对具体参与程序的设计：（1）将公众参与立法作为一个必经的立法程序，不得省略；（2）进一步完善公众全过程参与地方立法的程序规则，在程序设计中明确规定公众参与地方立法的范围、方式和其他相关程序；（3）完善配套制度，形成公众参与地方立法的制度链条，如完善立法参与的反馈与评估机制，对采纳或未采纳的重大意见应当适当进行反馈，以有利于提高公众意见采纳的公正性和公开性，使公众感受到自身在立法活动中的价值，进而激发他们持续参与立法、关注立法、自觉遵守法律的热情和意识。

〔3 〕（P15-17 ）（三）建立参与的诉求聚合机制。

公众参与地方立法的主体是广大人民群众，但这并不意味着这是一种分散的个体行为。

正如法国社会学家达扬所讲：“公众是一种社会群体，它具有社会交往性，并呈现出一定的稳定性，特定的公众成员因共同的理念和价值形成公众群体”。

〔4 〕（P366 ）大量实践证明，在公民权利与国家权力的博弈中，公民的组织化程度是一个重要变量。

公民组织化程度过低，权利易受侵犯，公民组织化程度较高，权利就不易受侵犯。

为此，一方面要充分发挥现有的公众团体，如工会、妇联、企业家协会、消费者权益保护协会及各类中介组织的积极性，让这些组织在地方立法中充分表达意见和建议；另一方面要积极探索和建立不同利益群体权益诉求表达的新机制和新平台。

由于现代社会利益的多元化、公众需求的差异性、人们认识的多样性，民主立法必然面对公众多种意见和不同利益寻求立法机关承认和保护的诉求，为此，应进一步加强社会组织的培育和发展，畅通各方的表达渠道，使多方利益主体能够真正产生碰撞和交锋，从而提高公众参与地方立法的水平。

（四）立法机构主导下的社会力量介入。

面对庞大的公众参与地方立法的事务，立法机关限于自身力量，在公众参与方式选择上首先要考虑的是“人手和时间”问题，而不是实效。

在国外，各种民间立法咨询机构如火如荼，议会购买民间的立法咨询服务已经成为常态。