浅谈棚户区改造中存在的问题与应对策略

2007年以来，我国保障性安居工程建设步入快车道，各级政府采取措施加大建设保障性安居工程建设力度。据住建部统计结果，2009年至2011年，全国开工建设保障性安居工程2118万套，其中城市棚户区等各类棚户区改造882万套，占41.6%。2011年，部分省市各类棚户区改造户数占保障性安居工程总数的比例更是高达60%以上。由此可见，棚户区改造在我国目前的住房保障体系中占据着较为重要的位置。本文将从棚户区改造的方式、意义以及棚户区改造中存在的突出问题等方面，对我国棚户区改造相关问题进行深入分析。

一、棚户区的形成原因、改造方式及意义

棚户区房屋建筑面积小、标准低且居住人口密度大、卫生条件极差，大部分棚户区居民生活十分困难。恶劣的生活条件使棚户区孕育着深刻的社会矛盾，极易发生群体性冲突，影响着社会稳定，严重制约了城市的经济社会发展。上世纪八十年代中期开始，部分城市对城市棚户区实施了小规模的局部改造，由于受资金等条件限制，改造的规模较小，而且主要集中在城市中心区。2005年，原建设部出台了《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》，标志着我国在东北地区实施振兴战略中，率先开始探索大规模改造城市棚户区的途径及方式。2008年以来，随着棚户区改造工作不断深入，棚户区改造范围逐步扩大为国有工矿棚户区、中央下放地方煤矿企业棚户区、林区棚户区和垦区危房改造，并将其全部纳入保障性安居工程范围。

（一）棚户区产生的历史原因。

一是建于上世纪五、六十年代的自建住房。由于当时没有政策限制，部分人员可以通过自建住房的形式解决住宿问题，随着时间的推移，结婚生子，人口增加等原因，在原住房周围搭建了很多房屋，由于建造时间久远形成了棚户区。

二是在计划经济时代企、事业统一搭建的集体宿舍。随着企、事业单位的改制，部分企、事业单位发生了关、停、并、转等情况，一些集体宿舍所隶属的单位效益不好，没有足够的资金来维修，甚至出现质量问题也没有人管理，长年累月的逐渐沦落为棚户区。

三是城乡边缘的农民转为城镇居民之后的居住房屋。随着城市化和工业化的发展，城市规模不断扩大，原居住在城乡边缘的农民在农业用地被征用后转为城镇居民，部分原村民出于出租房屋的目的，在利益驱动下违章建筑房屋，久而久之形成大片棚户区。

（二）棚户区改造的主要方式。棚户区改造的关键是土地和资金。为解决这两个难题，中央和地方各级政府不断加大政策扶持力度，无论是财政投入、建设用地还是税费政策等，都给予有力的政策支持。以东北某省为例，该省棚户区改造的主要方式有以下几种方式：

一是对地块位置较好具有商业开发价值的棚户区，通过市场化运作，以房地产开发的方式进行改造。首先由政府划定棚户区改造地块，然后通过招投标等方式选择房地产开发企业。房地产开发企业负责拆迁和回迁房建设，剩余土地由房地产开发企业自行建设商品房。政府帮助协调拆迁并给予一系列优惠政策。城市棚户区主要采取这一改造方式。

二是对开发价值不大的棚户区，由地方政府土地储备中心出资组织拆迁安置，收购土地实行“净地”出让。

三是对不具备开发价值的棚户区，如处于采煤沉陷区煤矿棚户区，则由政府组织，个人和政府共同出资实行异地安置，土地有政府负责提供。

四是对林区、垦区分散居住的危旧房则采取政府按户补助，由居民自行新建或维修的方式。

（三）棚户区改造的意义。

一是棚户区改造可以有效改善居民住房条件。住房制度改革以来，房地产开发发展迅速，人民群众通

过购买商品房等不断改善居住环境和条件，但是棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，他们改善居住条件的愿望十分强烈，通过棚户区改造，能够有效改善困难群众的住房问题，从而增强社会凝聚力，促进社会和谐稳定。

二是棚户区改造是推进城市化进程的必然要求。棚户区都是平房，土地利用率很低，通过棚户区改造可提高建筑容积率2至3倍，提高了土地使用价值，盘活了存量土地，为城市发展提供了空间。同时，棚户区改造不仅完善了城市功能，改善了居民居住环境，而且改善了城市基础设施条件，提升了城市的形象和品位。

三是棚户区改造是落实房地产宏观调控的有效途径。棚户区改造除解决了棚户区居民的住房条件外，还直接增加了住宅土地供应，增加了住宅有效供给，缓解了住房供需矛盾，稳定了住房价格。另外，棚户区改造还能带动建筑业、建材业等相关产业发展，为调整产业结构、扩大内需也做出了积极的贡献。

二、棚户区改造中存在的突出问题

通过棚户区改造能解决广大低收入家庭的住房困难，提升城市面貌，但在实施过程中还是存在一些突出问题，如土地政策、征地拆迁等。

（一）土地政策难以落实到位。目前已实施改造的棚户区项目大部分采取市场化的运作方式，按照《土地管理法》等法律法规，用于商品房开发和其他经营性设施用地都应通过招标拍卖挂牌的方式取得。在棚户区改造初期，一些地方为了调动开发企业的积极性，对棚户区改造项目中的全部建设用地实行划拨供地，这一规定与《土地法》中有关划拨用地的规定明显不符。2009年，住建部等3部委印发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，明确规定“棚户区配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以招标拍卖挂牌出让方式供地”。但这一规定在执行过程中会产生问题，招标拍卖挂牌出让的土地必须是“净地”，而采取市场化运作的棚户区改造项目，都是在开发企业先期投入资金进行拆迁之后才能成为“净地”，为了保障开发企业的利益，地方政府虽然会按照规定进行招标拍卖挂牌，但也会采取一定的措施，确保开发企业能顺利拿地，结果使规定流于形式。此外，有些城市为了进一步调动开发企业的积极性，还采取各种方式违规将土地出让收益返还给开发企业。

（二）棚户区界定不清晰，政策利用扩大化。建设使用年限久、环境卫生脏乱差、基础设施配套不齐全等成为棚户区的代名词，是棚户区的主要特征，但到底什么样的区域能界定为棚户区，却缺乏一个统一的衡量标准。以东北三省为例，辽宁对棚户区改造的要求是集中连片，吉林对棚户区的界定是平房密度大、建设使用年限久、人均建筑面积小基础设施配套不齐全等，黑龙江则要求2万平方米以上集中连片。从一些城市已经实施的棚户区改造项目来看，改造户数从十几户到几百户不等，有的改造项目绝大部分是破旧工厂，有的项目甚至包括有农田。由于界定不清晰，棚户区政策利用有扩大化的趋势，凡是区域内有低矮平房，都可以套用棚户区改造政策，加之最近几年房地产市场的升温，更加剧了这一趋势。

2010年以来，国家将棚户区改造纳入保障性安居工程年度考核后，棚户区呈现“泛滥”趋势。2010年以前，各地都集中开展了棚户区改造，相对集中的棚户区基本都已改造完毕，但从近几年公布的保障性安居工程完成情况来看，棚户区改造仍占保障性安居工程总量的40%左右，个别甚至高达60%以上，是真正的棚户区还是享受棚户区政策的其它项目？对地方政府来说，棚户区改造相对于廉租房、公租房等其它保障性安居工程，既能解决土地问题，资金投入也相对较少，而且还能将其纳入保障性安居工程考核，何乐而不为。因此，一些地方将只要有平房拆迁的项目都执行了棚户区改造优惠政策，并且抵顶了棚户区改造任务。

（三）政策不连续、补助标准不统一。一是同一类项目不同时期补助标准不一致。2010年之前，中央对城市棚户区改造没有补助，而2010年之后补助标准逐年提高，一定程度上造成对以前年度改造规模大、地方财政投入较多的省市不公平。二是同一类项目划分为不同的项目来实施，造成补助标准不一致。如有的中央下放地方煤矿棚户区改造，一部分在采煤沉陷区危险程度较高的棚户区，结合国家煤矿沉陷区治理