浅谈传统警务向现代警务的转变

浅谈传统警务向现代警务的转变江西省上饶市公安局信州分局课题组近年来，面对动态社会环境下社会治安形势的发展变化，各级公安机关锐意进取，不断开拓创新，坚持不懈地推进警务机制改革，进行了一系列探索和实践，陆续推出了一系列改革举措。

这些改革举措，使公安机关活力、战斗力得以有效提升，传统的警务工作模式正在逐步被取代，现代警务机制的框架已经初露端倪。

一、现代警务机制建构的动因（一）适应形势发展的客观需要。

当前，国际环境复杂多变，综合国力竞争日趋激烈，影响和平和发展的不稳定不确定因素增多，我国仍将长期面对发达国家在经济、科技等方面占优势的压力，长期面对西方敌对势力对我实施西化、分化战略。

与此同时，国内经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。

这种空前的社会变革带来巨大的发展活力，也蕴含着深刻的社会矛盾，并以案件、事件的形式不断涌现：人民内部矛盾引发的群体性事件居高不下，滋生和诱发违法犯罪的消极因素增多，经济犯罪对社会稳定和市场经济秩序的危害加大，暴力恐怖活动已对社会稳定构成现实威胁；发展不平衡、部分群众生活困难、社会收入分配差距拉大、为富不仁、坑蒙拐骗和消极腐败等现象，导致社会信任流失，造成严重的信任危机，成为影响社会稳定的深层次问题；网上虚拟世界对现实社会的影响越来越大，社会矛盾的关联性、聚合性和敏感性不断增强；随着经济、产业、城乡、阶层结构的重大变化，整个社会的开放性、流动性大大增强，“社会人”急剧增多，各种各样的新经济组织、新社会组织相继出现，等等。

日趋复杂的治安形势，客观上要求作为社会管理职能部门的公安机关立足于警务机制创新，深刻认识和准确把握社会管理规律，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，不断提高社会管理科学化水平，不断促进社会和谐稳定。

（二）解决公安机关自身弊端的必然要求。

近年来，公安机关围绕优化警务机制、提高警务运作效率这一主线，以科学的理念、创新的思维、发展的眼光、务实的举措，对传统警务机制进行了大胆改革，初步建立起具有中国特色的警务运行机制。

但总体而言，还没有对警务方式、勤务模式、警力配置特别是管理体制进行根本性变革，没有从深层次上触动警务机制，管理机制、体制相对滞后，难于适应经济社会发展和繁重公安工作任务的需要。

一是职能定位不准确。

一些部门和领导对公安机关职能定位的认识存在偏差，一味强调公安机关是执法部门、专政工具，不管是房屋拆迁、征地、城市执法，还是税收征管、计划生育，都要求公安机关配合参与，不计成本调用警力，基层非警务活动大量存在。

另外，公安机关在依法管理、优化服务方面做出一些不切实际的承诺，导致吃力不讨好。

比如，某一时期校园治安突出，便要求基层公安机关短时间内配齐配强校园专职保安；某一地区医患纠纷频发，便要求公安民警进驻开展工作；警务室建设一轰而上，要求达到一定数量，类似不切实际的做法屡见不鲜。

在对公安机关职能认识上，公众的认识存在偏差。

认为只要有关社会治安事务和可能延伸、引发社会治安苗头、隐患的问题，公安机关都要负起责任。

对公安职能定位认识不准确，一方面使得人民群众对公安队伍期望值持续攀升，实际工作中公安机关管了许多不该管、管不好、管不了的事；另一方面，权力的滥用，反过来又助长警察的特权思想。

其结果是广大民警长年累月超负荷运作，但一些地方工作成效仍然不明显，群众的安全感和满意度不高。

二是内部管理不到位。

在警力方面，警力不足与机关臃肿并存。

机构改革突破不了警种划分过细、职能互相交叉的“怪圈”，一些公安机关机构改革首先考虑的是如何解决人员流动少、政治待遇低的问题，形成倒金字塔型机构设置，使原本紧张的警力更加捉襟见肘。

长期以来忽视对专业技术人员的培养、储备、使用，公安机关内部高端人才奇缺；教育培训缺乏专业性、系统性与前瞻性，多流于形式，民警业务水平总体偏低。

绩效考评没有发挥应有的调动民警工作积极性与主动性的作用，个别地方和单位存在考评归考评、奖罚归奖罚、多劳不多得的现象，挫伤了民警的工作热情。

在财物方面，一边是经费不足、保障不到位，另一边却因部门警种分工过细，警力从事非警务活动而耗费大量资源。

因缺乏统一规划，多渠道投资、重复建设，且重建设轻应用、重投入轻产出，既铺张浪费，又导致资源共享十分有限，在一定程度上影响了公安机关的整体作战能力。

三是警务运作不顺畅。

缺乏前瞻性，由于缺乏调研和可行性论证，相当部分警务对策缺乏前瞻性、预警性，滞后于形势发展。

缺乏主动性，长期以来，高度集权的行政管理体制导致警务运作过多依赖行政部署，上级机关习惯用行政命令、行政手段组织指导日常事务性工作，重大活动和专项行动接连不断，且样样工作都要检查、考评，基层公安机关疲于应付，缺乏工作积极性与主动性。

缺乏实效性，工作中“只打雷不下雨”或“雷声大雨点小”的现象时有发生。

比如，流动人口管理措施不少，但落实不力，“底子不清、情况不明”和“登记不犯罪、犯罪不登记”的问题依然突出。

二、构建现代警务的基本思路（一）树立有限警务理念。

公安机关的职能定位在《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》中相当明确，那就是“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民群众安居乐业”。

《决定》同时指出：“社会治安问题是各种社会因素的综合反映，必须依靠全党全社会的共同努力，实行综合治理”。

公安机关作为维护社会和谐稳定的主力军，应当把握主业，履职尽责，但不能大包大揽。

一要明确公安机关职能定位。

根据新形势下社会治安管理工作实际，对各部门、警种的工作职责进行重新调整和准确定位，坚持有所为有所不为。

应该由公安机关管理的，要积极承担责任，有效履行职责；对公安机关不该管、管不了的事情，要坚决退出，不能越俎代疱；对于管理真空，要主动关注，了解情况，及时向党委、政府提出意见建议，当好参谋助手。

进一步强化警察公共关系建设，取得党委政府和社会各界对公安工作的理解、支持，杜绝一有事就安排警察冲锋陷阵、从事非警务活动的做法。

二要丰富维护社会治安主体。

根据《公安机关组织管理条例》“对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”的规定，切实加快推进文职制度步伐，丰富维护社会治安的主体，缓解警力不足。

进一步完善保安、联防队伍建设和管理机制，尝试引入市场竞争机制，以商业运作的方式有偿为公众提供安全服务，将有限的警力投入到更为需要的地方。

（二）树立精细管理理念。

1976年，英国警务理论学家约翰·安德逊提出“无增长改善论”，即警察机关在不增加人员编制、器材装备的前提下改善与提高警力和战斗力。

如何运用“无增长改善”原理实施精细化管理，科学合理调集、配置、使用、保护现有资源，是应当把握的重大问题。

一要注重挖潜。

立足于盘活现有存量资源，通过合理配置、投放和使用，建立健全低损耗、高利用，低投入、高产出，低成本、高效益的良性运行机制，使有限的人、财、物资源发挥出最大作用，获得最佳效益。

二要做大基层。

全面推进综合警务改革，学习借鉴国外“模糊用警”模式和省内外公安机关的经验做法，减少层级，精简机关，做大基层；在基层公安机关实行综合警务，实现一警多能，在上级公安机关走专业化道路，提升专业化能力，两者优势互补，最大限度地提高警务效率。

积极鼓励基层公安机关的首创精神，先行先试，同时抓紧开展专题调研，在总结提炼先进经验做法、发现查找存在不足的基础上，积极协调相关部门联合发文或提请党委、政府协调解决，对综合警务改革进行统一规划、统筹部署，明确改革方向、目标，从上到下彻底解决“倒金字塔”的机构设置和用警模式，做强做大基层，从根本上解决改革中遇到的机制性、体制性、保障性问题。

三要开源节流。

着力建立健全符合各地实际、科学合理的经费保障体制，实现公安机关经费保障法制化、规范化、科学化，从根本上改变一些地方将公安机关罚没款项作为财政创收渠道的做法。

引入成本意识，强化统筹规划，严格资金管理，严守财经纪律，把有限的资金用在工作上，用在公安事业的发展创新上。

（三）树立信息主导理念。

情报信息主导警务模式是当今世界警务改革的一大趋势。

近年来，北京、上海、广东、浙江等地立足新形势下警务工作实际，学习借鉴发达国家先进警务理念和模式，情报信息指导警务工作取得明显成效。

但是，这些还仅仅只是局部性的、初步的，还有许多工作需要加强：一要狠抓平台建设。

警务综合应用平台和“大情报”系统建设是实现情报主导的前提，必须加快建设步伐，实现人、事、物、地、组织等基本要素信息的互通共享，以及公安主要业务的工作流、审批流、数据流、机制流的全面融合，为情报信息主导警务提供“硬件”支撑。

二要狠抓信息采集。

按照信息工作基础化、基础工作信息化的要求，大力加强和规范情报信息的采集、录入，使基层基础工作更多地以情报信息的形式表现出来。

坚持信息数量与质量并重，实施信息采集录入责任倒查机制和终身负责制，确保信息的完整、准确、鲜活、规范。

三要狠抓科技引领。

将信息化建设与应用有机结合起来，以科技引领、信息主导推动警务机制的创新发展，着力构建现代警务机制，努力实现由静态警务向动态警务转变、被动型警务向主动型警务转变。

（四）树立务实创新理念。

首先必须注重因情施策，上级公安机关应抓大放小，更多地从宏观决策的角度考虑问题、开展工作，遵循事物发展规律实施科学管理，尽量减少或避免开展全局性的警务工作和专项活动，尽量让基层公安机关因地制宜、因情施策开展工作，充分发挥“保一方平安”的主观能动性，避免出现“一人得病、众人吃药”现象，增强警务工作的针对性和实效性。

同时，要敢于突破创新。

坚持用新举措应对新情况，用新办法解决新问题，在破解难题中推进改革，在探索创新中促进科学发展。

比如，对互联网的监管问题，应由公安机关和信息产业主管部门联合发文，严格落实实名登记制度，明确要求网络开发商、运营商提供一定比例资金用于专门技术手段建设和维护升级，由公安机关对研发项目进行事前安全监督，确保安全技术手段建设、安全监督与网络基础建设同步开展，解决安全技术建设缺位和滞后的问题。

另外，在工作中一定要注重取得实效。

进一步健全完善以绩效考评为主要内容的激励机制，用科学的标准去评估民警个体的绩效，并将评估结果作为民警晋级、晋职、奖励的依据，切实做到“干多干少、干好干坏、干与不干不一样”。

充分运用信息化手段实行网上考评，取消人为的、多头的重复考评，既确保考评的客观公正，又切实为基层减压增效。

三、现代警务的发展方向（一）走动态型警务之路。

建立现代警务机制，要求必须切实改变计划经济条件下以人口管理为主要模式的静态、封闭管理结构，建立一套动态社会环境下有效打击、防范、控制违法犯罪的新型警务模式，实现对社会治安的全时空控制，提高驾驭社会治安局势的能力。

要实现这一目标，必须做到以快制快，以动制动。

以110指挥中心为龙头，以巡警为骨干，各部门、各警种协同作战的快速反应机制的建立，首先从根本上冲破了传统的警务运行模式。