第一章 公共政策学的学科要素

第一章公共政策学的学科要素
教学目的：了解公共政策学的涵义、产生和发展。

重点和难点：
1.公共政策学的概念
2.公共政策学的中国化
教学时数：2课时
主要内容：
公共政策学是一门产生于第二次世界大战后的新兴的公共管理类学科，这门学科的发展为经济的繁荣和政府提高政策效率提供了良好的决策工具。

它也是公共管理领域中一门应用性极强的学科，在西方国家的公共管理发展中占有重要地位。

公共政策学作为一门学科有其独立的研究对象和研究方法，随着公共管理学科的发展必将具有广阔的发展空间，特别是在当前世界性政府改革的热潮中，把握公共政策的本质，利用科学的分析方法，民主的政策程序，提高公共政策的质量和水平，是各个国家的现实选择，因此公共政策科学已经成为现代社会科学中的重要分支。

一、公共政策学的概念
（一）政策研究和政策分析
政策分析：最早由美国政治家林德布洛姆提出，其含义与公共政策分析无差异。

本书中“公共政策分析”的定义：政策分析人员和决策者把科学的知识和应用于政策的选择和实施问题的解决，是在公共政策领域内创造和应用知识和复杂的社会过程。

“政策科学”最早出现在由美国斯坦福大学教授伊斯顿·罗斯威尔主编的《政策科学》一书中；该学科第二代掌门人叶海卡·德洛尔认为政策科学的核心是把政策制定系统作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程及其具体的政策问题。

从方法论角度看，政策科学包括五个基本范畴，即政策战略、政策分析、政策制定系统的改进、政策评估和政策科学的发展。

（二）公共政策学的研究对象
公共政策学是研究公共政策的学问，其学科要素包括研究对象、概念体系和研究方法。

研究对象包括三个方面：公共政策、政策系统和政策过程。

1.公共政策
公共政策学的定义：P61
——尽可能以运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究成果转化为政策实践。

（1）定义的内涵：①研究对象是公共政策，尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。

②具有准科学特征。

按照理性的原则来衡量，方法上强调定量与定性分析相结合，强调尽可能运用类似自然科学的研究方法，强调实证分析。

③学科研究内容涉及到社会生活的各个领域，具有跨学科或我学科交叉，渗透的特征。

④具有鲜明的功利性。

学术研究与应用研究结合、理论与实践结合、知识创造与权力动作相结合。

十分着重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然为研究目的。

综上所述，我们可发现公共政策学具有科学特征与艺术特征双重特征。

其科学特征主要体现在它的研究方法上运用类似于自然科学的方法，追求自然科学所具有的科学品格，如注重逻辑思维、注重可验证性等。

同时因为其研究对象中人的主体性特征，使它又具有了艺术特征。

（2）公共政策的研究对象——公共政策P63-65
【案例】P62“谁的决策是公共政策学的研究对象”
相关定义：
①公共组织——以管理公共事务、提供公共服务、协调和增进公共利益为目的的组织。

②非公共组织——社会团体、基层群众自治组织、各事业单位。

③公共政策学的研究对象是公共政策，即公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。

研究对象的核心和重点——公共权力机关的决策行为。

④公共政策研究对象的层次划分：
具体的个别的政策：如烈士公园免费入园政策
1999年，湖南烈士公园的总收入是1200万元。

到了2000年，虽然入园人数增加了100多万人次，但公园总收入却下降到800万元。

面对这个差距，公园上下全傻了眼。

“经过多方研究，大家一致认为，公园的根本出路还是在利用入园游客增加的机会，刺激游客的消费欲望，增加他们的消费投入。

”公园负责人表示，大家认识到，坐在家里等客上门，关起门收钱的经营方法最终必将走入死胡同。

只有主动出击，围绕多种经营做文章，才是公园唯一的出路。

2000年5月1日起，湖南烈士公园宣布免费入园。

当时，大家都认为免费后，公园入园游客剧增，进公园的消费也会水涨船高，经营收入的增加完全可以弥补门票收入的损失。

一年后，发现现实情况完全不是这么回事。

比如说，公园收门票时，进园游客到了中午还没有玩尽兴，一般会在公园内吃个快餐或到公园饮食点消费；但公园免费开放后，不少游客反而在中午到公园外面去消费，吃完了再到公园里来玩。

政策群和政策链：
如政策群：十一届三中全会后颁发一系列政策：1979年颁发的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》、1993年的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。

如政策链：如1980年中央在“关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”中提出“提倡一对夫妇只生一个孩子”决策；1999年的《计划生育统计工作管理办法》、2001年颁发的《中华人民共和国人口与计划生育法》、2006年12月的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》、2009年开始实行的《流动人口计划生育工作条例》。

政策一般（从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有政策的共同本质和属性。

）
如辽宁省人口专家委员会曹景椿在《论中国特色的人口和计划生育道路》中总结道：我国的计划生育政策走出了一每次具有中国特色的人口和计划生育道路：一是开创一条人口“超经济控制”的成功道路，促进经济社会的高速发展；二是以人为本，实现人的全面发展。

2.政策系统
公共政策研究对象的第二个基本方面就是政策系统。

即，一个由若干政策要素组成的整体及其与政策环境之间相互联系、相互作用的社会政治系统。

主要由①政策主
体系统。

它有三个子系统即：政策制定系统、政策的执行系统和间接主体系统。

②政策支持系统。

它包括四个子系统即：信息传播或沟通系统、政策监控系统、政策咨询系统和政策评估系统。

③反馈系统。

政策系统也根据其功能分为七个子系统：信息、咨询、决策、执行、评估、监控、反馈。

（1）直接的政策制定系统中决策者的类别差异
主体——直接参与并主导公共政策过程的个人、团体或组织。

（直接主体：立法机关、行政机关、执政党组织及某些领袖人物；间接主体：在野党、利益集团、选民）（2）直接主体系统与对象系统的地位的相对性
对象系统即公共政策的客体——公共政策所要处理的社会政治问题及发生作用的对象。

包括事和人两部分，事即社会问题、公共问题和政策问题，人即社会成员或社会团体。

因公共政策系统及其运行过程的高度复杂性、公共政策的主客体是相对的。

人民群众既是国家主权的拥有者，同时也是国家治理的对象。

所以，民众往往有公共政策主体与客体双重身份。

（3）直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性
公共权力机关、政策研究组织和政策分析者都是政策制定和执行过程中的主体，尽管后两者在整个政策系统中处于辅助决策的地位。

（4）公共政策制定系统内部的结构：线性结构、职能结构、线性—参谋结构、矩阵结构。

3.政策过程
公共决策行为不是简单地、一次性完成的，而是一个由一连串相互衔接的阶段、环节或程序组成完整的政策过程。

政策过程是公共政策研究对象的第三个方面。

政策过程就是一个从政策问题的认定到政策目标的达成的动态过程，其逻辑顺序是利益表达——利益综合——政策制定——政策执行——反馈。

政策过程研究主要是研究影响政策主体选择行为的因素，影响性质与程度。

（三）公共政策学的研究方法
公共政策学的研究方法讲求科学化，即在既定的政策目标和价值体系下，以最佳途径和环节达到最佳政策效果。

研究程序的设计：提出拟研究的政策问题——确定假设——收集系统资料——资料分析——做操作性研究——撰写研究报告。

（四）公共政策学的概念体系：核心概念、次级概念和边际概念
二、公共政策的产生、发展和中国化
我国古代早在先秦时期就形成“学而优则仕”的传统，到隋唐时期又形成科举制度，考的就是为官和治国之道。

一代又一代读书人怀着“修身、齐家、治国、平天下”的热切期望，踏上“读书做官”的人生历程。

种种制度的安排成为了中国古代读书人热心于观察和分析政府政策的强大动力，也在朝代的更迭中形成了一系列政策思想，如世异则事异，事异则备变、以民为本，政在得民、不患寡而患不均、无为而治等。

但是中国古代政策研究并未形成独立学科，其原因主要包括，一是古代有关政府政策的知识、思想和观点，通常是个人直观体验的产物，对政策的解释往往是从权威、理论和哲学的原则出发的，科学的程序和方法还未形成；二是在政治体制上并非依据“主权在民”的理念而设计，国家权力的公共性和政策政策的公共性还未显露；三是人们有关政府政策的知识、思想和观点大多是对政策结果所做的观察和分析，而不是对政策过程所做的观察和分析。

1. 起步阶段（20世纪50-60年代）
公共政策学在西方的产生始于20世纪50年代初。

它的发展主要得益于20世纪初期系统论、信息论、控制论的产生和发展，以及决策科学、行为科学的形成和行为主义政治学的进展、凯恩斯主义和出台与政府政策领域的扩大。

所谓的凯恩斯主义是凯恩斯在其著作《就业、利息和货币通论》上提出的经济理论，主张国家采用扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济增长。

即扩大政府开支，实行财政赤字。

刺激经济。

维持繁荣。

提出“市场是看不见的手”，其实从产业革命初期，即20世纪初叶，著名经济学家亚当•斯密、军事理论家克劳塞维茨、哲学家卡尔•马克思、社会学家马克斯•韦伯的一些学说就为公共政策学的形成作出很大的贡献。

尤其是20世纪30年代凯恩斯主义的流行与政府政策领域的扩大对公共政策学的产生巨大影响：第一，公共政策学对经济、社会生活的正面作用。

第二，政策的制定与执行过程中所涉及的专门知识使政府寻求更有效的解决的办法一是吸收学者参政，二是实行政策咨询。

公共政策发展初期，最大的贡献者是拉斯韦尔，他对公共政策学有六点界定：①它是关于民主主义的学问。

它须以民主的政治体制为前提，还须对政府和政治权力具有敏锐的洞察力。

②它的哲学基础是逻辑实证主义。

③它是一门对于时间和空间都极敏感的学问。

④它具有跨学科的性质。

⑤它是一门须和政府官员共同研究的学问。

⑥它是一门以社会变迁和发展为研究对象、以动态模型为核心的学问。

拉斯韦尔所倡导的行为主义成了公共政策学初期的一个主导范式，行为主义在方
法上主要强调经验、强调对政策与个人行为的研究，强调政策咨询的作用。

2. 发展阶段（20世纪70-80年代）
公共政策学进入第二个发展阶段的标志是：德洛尔著《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索：概念与适用》和《政策科学构想》的出版。

德洛尔对公共政策学做出的四点学术贡献：①分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的一些误区。

②肯定了管理科学和决策科学研究中使用的系统群研究方法，并大力主张将这种方法引进公共政策学。

③提出关界定了“总体政策”、“超政策”和“政策系统”的概念。

（总体政策，指的是学者为推动公共政策发展必须维护的学术上的政策，即指导方针。

超政策是指有关“应该如何确定政策”的政策。

）④强调公共政策学的跨学科性质和实践性。

在本阶段，公共政策学的主要变化表现在：①方法论的多样化。

尽可能地赋予公共政策学类似自然科学那样的科学性，博弈论、个案研究也成为公共政策分析中一种重要的方法论。

②政策过程研究重点被转移到政策的执行、评估和终结上。

③注重政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。

④公共政策比较研究中开始起步。

3. 最新阶段（20世纪90年代—21世纪初）
目前，公共政策学的进展主要集中以三个方面：（一）课题选择的新取向，偏重于伦理取向、管理取向和政府改革取向。

（二）方法论的非科学趋向。

定量研究与定性研究。

（三）公共政策学的建制化。

（建制化是学科成熟的外在标志，其具体表现在三个方面：①学会的成立和专业研究刊物的问世；②专门研究机构的建立。

如兰德公司①、美国斯坦福国际咨询研究所②；③大学教育中专业与课题的设置。

）
3.公共政策的中国化
公共政策学在中国的发展：中国共产党从延安时期就十分重视政策研究，中华人民共和国成立到60年代中期，体制内的政策研究机构做了大量的政策研究工作，十
①兰德公司是美国最重要的以军事为主的综合性战略研究机构，是当今美国乃至世界最负盛名的决策咨询机构。

正式成立于1948 年11月，总部设在美国加利福尼亚州的圣莫尼卡，在华盛顿设有办事处，负责与政府联系。

它先以研究军事尖端科学技术和重大军事战略而著称于世，继而又扩展到内外政策各方面，逐渐发展成为一个研究政治、军事、经济科技、社会等各方面的综合性思想库，被誉为现代智囊的“大脑集中营”、“超级军事学院”，以及世界智囊团的开创者和代言人。

②是一所在世界上享有盛誉和较高知名度的综合研究所，成立于1946年，在美国之外的许多世界级大城市，如东京、巴黎、米兰、马德里、伦敦、苏黎世、斯德哥尔摩等均有斯坦福研究所的分所。

成立之初还是美国斯坦福大学的一部分。

1970年正式独立出来，成为一所专门从事咨询服务的机构，并承担一般的研究机构解决不了重大的咨询课题，因此而获得极高的社会声誉，在国际国内均享有盛名。

年“文革”期间，政策研究成了一片空白，党的十一届三中全会以后，公共政策学作为一门新兴学科应运而生。

20世纪80年代初，现实需要推动着公共政策学的中国化，一是党政领导机关决策推动着专门的公共政策研究机构的成立，部分高校开始开设“决策科学”这门课程，高等院校教学的需要推动着高校教师对公共政策学的教学与研究。

到90年代，一些著名大学开始设置公共政策学单科或系列课程，严肃的学术团体开始建立，到90年代中期，公共政策学在中国已形成一门比较完整的学科。

取得了以下成就：①立足中国国情，扬弃国外的公共政策学研究成果，取其所需、为我所用；②对中国公共政策问题进行实证研究，推出了反映中国特色的公共政策的研究成果；③创新了公共政策的概念、理论、模型和分析路径。

今后的发展方向同：①强化研究者的主体意识；②重视对政策哲学的研究；③重视本土资源；④重视当代中国公共决策实践，从实证研究中归纳总结并上升为理论。