深圳社会组织管理体制改革的经验和借鉴

深圳社会组织管理体制改革的经验和借鉴
作者：阮萌
来源：《开放导报》2011年第03期
[摘要]我国社会组织实行的双重管理体制，限制了社会组织的发展。

深圳于2004年开始改革社会登记管理制度。

2006年底实现了行业协会直接登记，2008年开始对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行直接登记。

深圳的实践表明了政府对社会组织监管方式的理性回归，也为我国社会组织管理体制改革提供了经验。

[关键词]社会组织管理体制改革经验借鉴
[中图分类号]D638[文献标识码]A[文章编号]1004－6623(2011)03－0071－03
[作者简介]阮萌(1967－)，女，广西藤县人，综合开发研究院(中国，深圳)副研究员，研究方向：公共经济学。

一、深圳社会组织管理体制改革
我国社会组织实行的是双重管理体制，限制社会组织准入，不利于社会组织的发展。

为此，各级政府开始对社会组织登记管理制度改革进行探索。

2004年初深圳设立行业协会服务署，取消工商类行业协会的业务主管单位，将分散于各行业协会业务主管部门的职能全部集中授权行业协会服务署，实行“新二元”管理体制。

2006年底，行业协会服务署并入市民政局组建市民间组织管理局，新设立行业协会的筹备和登记直接由民间组织管理局负责。

2008年9月，深圳出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行由民政部门直接登记管理。

并在此基础上，配合行政管理体制和事业单位改革，加大政府职能转变力度，重新厘定和规范政府、市场、社会三者的关系，着力从发展规范、职能转移、财政扶持等方面，加强社会组织建设。

深圳的社会组织管理体制改革，是一种重在体制机制建设全方位的综合改革，体现了四个创新，实现了四大转变：
1、创新登记管理体制，实现由双重管理向直接登记管理的转变。

过去，“草根”组织往往因为找不到业务主管单位而无法获得合法身份。

深圳围绕突破“双重管理体制”开展改革，为“草根”组织的发展打开了制度空间，增强了社会组织的自主性和独立性。

2、创新“政社关系”，实现从行政依附关系向合作伙伴关系的转变。

深圳不断加大政府职能转移力度，在2009年的大部制改革中，共取消、调整和转移284项职能事项，这些事项正有序地与社会组织对接。

政府通过购买服务，与社会组织形成功能互补，构建了新型公共服务体系。

如依托行业协会建立九大产业集聚基地等。

3、创新服务方式，实现从重登记轻扶持向登记扶持并重转变。

此次改革打造了四大平台：一是政府与社会组织的沟通平台。

如召开市领导与行业协会座谈会，建立《行业协会重要情况专报》制度。

二是社会组织孵化平台。

建立了社会组织孵化实验基地，探索先孵化后登记的管理模式。

培育公益组织，研发公益项目，形成公益事业规模效应。

三是公共信息服务平台。

建设“社会组织信息网”，以信息化手段整合社会组织的资源和力量。

四是人才培养平台。

实施“行业协会管理职业化”人才培养项目和开展“大学生公益实习计划”等。

4、创新监管模式，实现从控制型向引导型转变。

首先是内部治理与外部监督相结合。

出台治理指引办法，引导社会组织规范运作。

加强年检，与税务、银行等各部门形成监管合力。

其次是专业评估与政府评价相结合。

建立政府指导、部门协同、社会参与的第三方评估机制，把评估结果作为政府转移职能和购买服务的重要依据。

第三是行政监督与社会监督相结合。

加强执法，查处违规违法行为。

推动信息公开，设立投诉热线，接受社会公众监督。

二、我国现行社会组织管理体制面临的挑战
我国的社会组织管理体制的重点是“双重管理”审批登记制度，即成立社会组织需要先后经过业务主管单位和登记管理机关审核批准。

我国《社团登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》对社会组织的业务主管单位和登记管理机关有明确的界定，分别由不同层级(包括县级、省级和国务院)的民政部门作为登记管理机关，同时由对应的政府其他有关部门作为业务主管单位。

“双重管理”审批登记制度，通过双重负责、双重把关，严格规范了社会组织的登记注册，同时设置了业务主管单位的审批门槛，成为社会组织获得合法身份的障碍，严重制约其发展。

首先，相关的法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务，一般的政府职能部门或政府授权单位不愿意担任社会组织的业务主管单位。

其次，随着公共需求多元化，欲申请成立的社会组织的业务范围无法与政府职能部门的职能范围相对应，也难以找到业务主管单位。

再次，社会组织要求县级以上的职能部门和授权单位担任业务主管单位，因大批社区群众团体的出现导致监管任务倍增，相关职能部门担任业务主管单位的积极性也不高。

由于落实不了业务主管单位，许多社会组织无法登记，从而未获得现行法律的认可，无法得到应有的保障，发展受到制约。

为此，我国部分地区开始对社会组织登记管理制度进行改革，并积极探索社区社会组织备案制度。

实践表明，采用较简便的登记制度、多种登记方式有利于社会组织获得法律地位和相应的保障，拥有较自由的发展空间，为公共服务的多元供给提供基础准备。

三、社会组织管理的理论基础
社会组织是介于政府和市场之间、民间自发成立、不以营利为目的的组织，为的是实现整个社会或者社会中某一部分特定成员的公共利益。

社会组织的成员基于对该组织致力于公益或共益的宗旨和理念的认可，提供捐赠、志愿服务或其它公共物品。

社会组织通过两类机制提供公共物品：一是社会组织自身性质决定的志愿机制。

即在政府政策引导、企业资金资助和社会组织目标设计共同作用下，针对特殊人群需求，社会组织基于公益人动机，通过游说，获得运行的必要资源，为社会提供公共物品或公共服务，从而实现社会公共福利的最大化。

二是公共物品供给中所形成的与政府及企业组织间的委托一代理机制。

政府和企业作为委托人，社会组织作为代理人，向社会提供公共物品。

不过，社会组织的志愿机制有时也会出现“志愿失灵”现象。

其突出表现在：社会组织的运作所需要的开支与其所能募集到的资金之间存在缺口；公共物品供给所需要的现代化管理理念和专业化、职业化的管理人才与大多数社会组织“业余性”存在巨大反差；由于监管不到位，社会组织容易出现公共物品供给低效的问题，甚至出现腐败现象。

因此政府在扶持社会组织发展的同时，应该加强规范和监管力度。

一是需要对社会组织的发展进行规制，对公益服务过程进行审计，确保能够按照其宗旨和理念运作。

二是社会组织如果承接政府的购买服务，其使用的财政资金也要接受政府的监督和审计。

四、深圳社会组织管理体制改革的启示
深圳社会组织管理体制改革的实践表明，我国的社会组织管理体制应由现行的“准入监管”向“过程监管”转变。

除了改革社会组织登记管理制度外，更重要的是建立新型的社会组织管理体制。

1、简化登记程序。

要制定社会组织设立指引办法，明确需鼓励、限制、禁止的界限和范畴，切实降低登记门槛，大力简化审批手续，解决社会组织设立登记难问题；完善社会组织登
记管理制度，简化程序，逐步扩大社会组织直接向民政部门申请登记的范围。

逐步推广直接登记制度，对社区民间组织实行登记和备案双轨制；推进先培育后登记的模式。

对于符合社会经济发展方向但又没有达到登记条件的公益性社会组织，可先进行培育，待条件成熟再进行登记。

2、规范监管体系。

对社会组织通过志愿机制供给的公共品实施监管，包括对供给质量和标准的监督，对收费项目、收费标准和财务活动的监督，以及对可能出现的负外部效应进行约束。

要明确部门职责。

政府登记管理部门和各职能部门在各自职责范围内，依法对社会组织进行严格和规范的行政监督：一是登记管理部门要严格登记管理，认真审定社会组织的章程和宗旨，建立健全管理制度。

二是各职能部门要加强对社会组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等方面的监督，严格审定社会组织的赢利使用。

三是业务管理部门应注重强化预先审查，严格审定业务资质，确保社会组织有能力开展活动；加强业务指导和沟通，引导社会组织在政策制定和相互协调等方面发挥积极作用；建立健全业务评估管理制度，促进业务管理专业化、规范化发展；加强与登记管理部门的沟通协调，形成联动管理机制。

3、加大政策扶持力度。

根据社会组织承担的服务事项，以及社会组织发展不同阶段的要求，应分别采取政府购买服务、政府资助和政府奖励等多种方式予以扶持。

财政扶持资金应实行计划管理，专款专用，遵循公开、公平、公正要求，接受社会监督。

要完善财政扶持资金操作流程规范，强化监管。

要建设社会组织孵化基地，打造政府扶持、发展、服务社会组织的平台，降低新成立的社会组织的日常运行成本，为其提供优良的服务，促进社会组织的发展。

还要制定和完善社会组织发展的配套保障措施，解决困扰社会组织发展中专职工作人员劳动人事制度、社会保障、职称评定、职业建设等突出问题。

4、促进社会组织自身建设和自我发展。

一是推动以章程为核心的制度建设，确立章程在社会组织中的根本准则地位，明确章程的核心作用，通过规定社会组织的宗旨、基本活动准则和治理结构等，保证社会组织的发展方向，为社会组织更加有效地进行自我管理提供制度保障。

二是建立健全社会组织的内部治理结构。

明确会员大会、理事会、会长、秘书长、监事的责权。

三是完善社会组织的内部管理制度。

建立健全各项议事规则、秘书处工作、财务管理、信息公告制度等内部管理制度，促进社会组织日常管理规范化和公开化。

建立健全社会组织监督机制，加强会员对协会工作的监督。

四是培养社会组织自我发展能力。

在内部管理、成本控制、资金运作和项目实施等工作中，社会组织要借鉴、吸收国际社会组织管理和运作经验，提高获取社会资源的能力；要通过积极承接政府职能转变和项目服务，争取财政资金的支持；要通过拓展行业服务范围，提高服务质量，提高组织吸引力和竞争力，提升获取发展资金的能力。

5、加快立法进程。

加快社会组织管理立法进程，重点对社会组织的登记管理、政府资助、政府采购、资产界定、信息公开、评价体系、监管机制等进行规范。

借鉴香港法定组织立法经验，探索社会组织法定机构立法，对社会管理和公共服务领域发挥重要作用的社会组织，通过专项立法明确其法律地位和职能，规范服务行为和标准。