中国土地资源的现状及其防护

中国土地资源的现状及其防护

摘要：土壤不仅是生态环境的重要组成要素，也在人类社会的建立、繁衍和发展中起着举足轻重的作用，是经济发展的物质力量，是社会进步的关键砝码。土地作为一种有限的不可再生资源,不但是动植物生命的支持系统,还是固液态废物的堆放地和人居住及活动的基础,对动植物繁衍和人类生存发挥着重要的作用。但近几年土地污染引起了社会各界的广泛关注。这篇文章中结合我国现有耕地现状，对我国耕地利用过程中存在的问题与弊端进行讨论和分析，得出一些相关耕地保护措施。

关键词土地污染防治法律制度立法

一、现状

中国在不到全球7%的耕地上解决了占世界22%人口的吃饭问题，这是一件了不起的工程，同时它也说明了中国人口对土地和粮食的压力【1】。中国陆地总面积为960万平方公里，是世界最大的国家之一。在现有的经济技术条件下，可被农林牧副渔业和城乡建设利用的土地占总面积的三分之二，其他三分之一则是沙漠、戈壁、冰川、石山或荒漠，利用难度很高，成本极大【2】。1052年，中国耕地面积为16.2亿亩，人均耕地面积为2.8亩。当时世界人均耕地面积是5.5亩。虽然与世界平均水平相差一倍，却是中国50多年的最高水平。1097年，中国的耕地面积约为14．3亿亩，人均只有1.15亩，比1052年下降了一倍多。1052－1097年间，耕地面积减少了近2亿亩，人口却增长了6亿5千万，人多地少的矛盾大大加剧。随着人口数量的增加和耕地面积的减少，中国的人均耕地面积还将进一步下降。预计15年后，人均耕地面积将下降到1亩以下【3】。中国土地资源的现状具体表现为以下几点：

1、土地污染严重

土地污染是指土地因受到采矿或工业废弃物或农用化学物质的侵入，恶化了土壤原有的理化性状，使土地生产潜力减退、产品质量恶化并对人类和环境造成危害的现象和过程【4】。据统计，农村工业废弃物和建筑废弃物年总量达6.5 亿吨【5】，工业“三废”和城乡垃圾对村庄的污染正由局部向整体蔓延，农村的污染排放已经占到全国的“半壁江山”，农村地区环境污染和生态恶化继续加重，水、空气、土壤污染十分突出，环境不安全隐患增多【6】。近年来随着我国工业化、城市化进程的不断加快，农村土地的利用与规划已经被党中央提升到了关系国计民生的战略高度。大量的乡镇企业与产业园区在农村落户，农药、化肥在农业生产中也得到了普遍使用与推广，这些做法都是为了使农村的发展与国家各项经济建设相统一、相协调。但是，我们应该清楚的看到，在地方各级政府正如火如荼的开展经济建设的时候，农村土地污染问题日益突出，给经济的持续发展和生态环境的保护带来了

严重的威胁。由于乡镇企业和一些畜牧养殖企业违规排放污染物以及周边农户不合理的使用农药、化肥等生产资料，致使大面积的农村土地受到污染，直接地或间接地威胁着人们的粮食安全【7】。有资料显示，我国1/5 的耕地受重金属污染，其中镉污染耕地涉及11 个省25 个地区。长三角、珠三角、老工业基地等部分地区污染问题尤为突出，珠三角40%农用地重金属超标。我国土地污染日趋加剧，呈现出由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由水土污染向食品链转移的趋势，分布面积显著扩大并向东部人口密集区扩散【8】。据统计，全国每年仅因重金属污染而减产粮食1000 多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200 万吨，足以养活整个珠三角4000 万常住人口，直接经济损失超过200 亿元。由此引发各种地域性疾病频发，如陕西凤翔的“血铅事件”、湖南浏阳的“镉中毒”事件以及近期发生在广州的“镉大米事件”等【9】。

2、土地占用严重

我国耕地减少的主要原因之一是城市扩张建设占用大量耕地。1085—1094年10年当中，全国城市由324个增加到622个．城市建成区面积由9386公顷增加到17940公顷。增加的城市用地面积中有2／3是占用耕地，农村居民点建设也占用了大量耕地。特别是改革开放以来，农民生活水平迅速提高。农民兴起新建住房的热潮，且住房面积越来越大，而农村住房大部分面积都是占用耕地。此外．乡镇企业发展．90年代全国形成一股开放区热。以及交通、水利、能源等基础建设，也都占用了大量耕地。由于各项建设占用大量耕地。因此如何协调好建设用地与农用地的矛盾．控制住建设占用耕地的趋势，成为我国当前和今后面临的一个重大课题【10】。主要表现在：①违法使用土地主要在广大农村和城乡集合部，几年前的城边乡村地区，如今不是林立的商铺就是平坦的柏油路；②农民在承包地上私自种植非粮食植物或农田改为居住用地；③政府划地,开发商大肆圈地，私下里权钱交易，占用大量良田和农村用地；④景区开发，城市扩展占用的农村用地等【11】。

3、防护措施不健全

自20 世纪80 年代中后期起，我国采取对农村土地实行特殊保护的政策，如制定了土地管理法、农村土地承包法、基本农田保护条例、土地复垦规定等等，实施了以耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制等为主要内容的积极的保护政策【12】。2005 年10 月《中共中央关于制定十一五规划的建议》中提出应“坚持最严格的耕地保护制度”。这一系列农村土地保护的政策、法规、制度安排和战略决策，对于保护我国有限的农村土地资源，起到了一定的积极作用。但是，我国现有的农村土地保护政策没有达到预期目标，政府的农地保护行动出现了政策失灵，土地沙化、水土流失、耕地污染等因素造成农村土地质量退化，大片农地非农化，耕地利用效率低下，土地资源浪费严重，农村土地正面临空前的稀缺危机【13】。

二、土地污染的危害

土地污染具有极大的危害性,对我国的经济、环境、社会等各方面都产生了深远的影响【14】。具体而言有以下几个方面：土地污染严重危害人体健康、土地污染导致巨大的经济损失、土地污染导致生态环境问题【15】。

三、防护措施

耕地是从事农业生产的基本条件, 农业又是国民经济的基础。保证耕地数量, 对发展农业生产, 维护社会稳定, 促进整个国民经济持续发展, 都有特别重要的意义【16】。耕地占用税的征收是国家运用法律和经济手段, 控制乱占滥用耕地而采取的一项重要措施。但现在实行的耕地占用税的税率和征收方法, 与现阶段经济快速发展不相适应, 需要进一步修订和完善【17】。在我看来，我们需要从以下方面来入手：

1、应构建完善土地保护法律制度

目前有关农村土地污染防治的立法分散地规定于其他污染防治法律法规中，这些仅有的概括性规定多是侧重于对农村土地污染的源头预防，对造成农村土地污染的污染源和污染物排放问题进行了笼统地规定，但是对于已被污染的大量土地应当如何补救与处理法律上还没有进行相应的规定，针对已污染土地进行整治方面的法律规定还很少【18】。尽管有的地方性立法中已经提出了对污染土壤实行清除和修复的制度，但是这些法律规范中都是涉及到一些制度的雏形，还不是制度本身，而且这些规定也大多比较概括，缺乏具体的可操作性，有的甚至在一个条文中就规定了两种重要的制度。而且对于已被污染的土地进行清除与治理需要较高的科学技术性和承担一定的污染转移的风险性，这就需要专门的具体的法律制度来规范，我国现有的法律规定对此显然无能为力【19】。

2、加强农村居民的环境法制教育

要想提高农村居民的环境法律意识，就必须通过各种手段加强环境法律法规的宣传教育。一是加大环境法律知识的普及。利用广播、电视、报纸等媒介，在农村进行全民普法教育，重点加强环境法律知识的普及力度，使他们做农村环境保护的积极参与者而非旁观者，一方面，使他们从自身做起自觉遵守环境法律，合理使用化肥、农药等农用化学品，保护自己赖以生存的生产生活环境，另一方面，当自己的环境权益被侵犯的时候，学会用法律武器捍卫自己合法的环境权益。二是采取多种形式进行环境保护宣传。在广大农村开展形式多样的、群众喜闻乐见的环境保护宣传活动，使农民认识到农业环境保护对农业、农民和农村的重要性，提倡他们发展生态农业，提高环境法律意识【20】。

3、注重科学治理

目前我国已经有了大气污染防治法，水污染防治法，但是还没有土壤污染防治法。以前对土壤污染防治主要从土壤资源数量，质量来考虑，很少通过法制管理，虽然若干法律中有些零星规定，但分