公共政策的制定与执行

一、公共政策的概述

（一）公共政策的涵义

公共政策是社会公共权威（党和政府）为解决社会公共问题或满足社会公众需要，依据特定时期的目标任务，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定和发布的、用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南。

这个定义突出强调了四点：

（1）公共政策是党和政府的政策，是党和政府解决社会公共问题的一种政治措施或政治工具；

（2）公共政策是党和政府规范和引导有关机构团体和个人行为的行为规范或行为准则；

（3）公共政策的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有公共政策最终都表现为对社会利益关系的处理。因此，公共政策是各种利益关系的调节器。

（4）公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，服从于政府对利益的追求，如社会稳定、社会发展、人民生活水平不断提高等。

（二）公共政策的类型

元政策：是指规范与引导政策过程中政策制定、政策执行、政策评估行为的准则或指南。

总政策：是指政策体系中处于统帅地位的、对一个国家革命和建设事业的全局产生决定性作用的政策。也常常被人们称为"战略决策"。

基本政策：是指执政党和政府为维护和协调事关国家全局和整体利益的，而对社会某一领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则。

具体政策：一般是指中下层公共管理部门在特定时期、特定范围，为解决特定问题所规定的行动目标、任务和准则。

（三）公共政策的功能

1.指导功能：公共政策对社会成员的行为和事物的发展起着指引方向的作用。

2.协调功能：公共政策对公众行为和社会发展具有调节、调适功能。

3.控制功能：政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制。

4.分配功能：政府的公共政策具有分配社会公共利益的作用。

能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：（1）与政府的主观偏好相一致的公众。（2）能代表社会发展方向的公众。（3）在社会中占大多数的公众。

5.推动功能：政府的公共政策对促进经济、社会发展起着巨大的作用。

二、公共政策的制定

（一）公共政策制定的原则

1．信息完备原则一般而言，政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。充分、及时而准确地占有信息，这是政策规划活动成功的根本保证。

2．系统协调原则(整体性原则)

3．科学预测原则

4．现实可行原则

5．民主参与原则

6．稳定可调原则

（二）公共政策制定的步骤

公共政策的制定是政府决策系统对已经面临的公共政策问题采取行动、作出政策反应的过程。

公共政策制定的逻辑程序一般划分为以下几个步骤：

1．政策问题的认定

公共政策问题是指客观存在的已经被社会上多数人所觉察、认同、感受，已经与既定的价值、规范、利益发生冲突，并且由社会中的团体与个人表达出来的属于政府管辖范围并且能被列入政府的政策议程的社会问题。

政策问题一般应具备下列要素：

1）政策问题是客观存在的社会问题；

2）这个社会问题已被社会上的大多数人觉察、认知或关心到，即影响面大，问题严重；

3）它与人们的价值观念、行为规范和利益发生冲突，引起人们的不满，并透过团体的活动，强烈要求政府采取行动加以解决；

4）政府有关部门也认识到这个问题的严重性，认为有必要解决，也在自己的职权范围内，准备采取行动加以解决。

2．政策议程的建立

所谓政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过

程。这是解决问题的关键一步。

公共政策议程可以区分为以下两类：

(1)公众议程。它是指公众在某一时期对某一社会公共问题给予评论，并认为应当通过政府的政策予以解决的过程。

在政策过程中，公众议程属于问题察觉阶段。

(2)正式议程。正式议程是决策者和分析人员对政策问题的界定或陈述阶段，其主要目的是确认与问题有关的各种事实。正式议程所要回答的不是怎么做的问题，而是值不值得做的问题。

在一般情况下，一个政策问题的提出过程是：某一社会问题引起关注，进入公众议程，然后再进入正式议程，最后形成公共政策问题。但政策议程并非都经过公众议程进而进入正式议程。

政策问题进入政府议程的主要途径：

（1）政治领导人

（2）研究人员、专家学者

（3）行政人员

（4）政治组织(民主党派)

（5）代议制(人大与政协)

（6）利益集团

（7）大众传播媒介

（8）群众抗议活动

（9）危机或突发事件

3．政策方案的设计

政策方案的设计是指对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。

政策方案的设计是政策过程中一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案设计阶段。

政策方案设计的步骤：

（1）大胆构想阶段(轮廓勾画)。抓住公共政策问题的实质和关键，从不同的角度大胆构想各种可能的政策方案，勾画政策方案的轮廓，保证政策备选方案的全面性和多样性。

轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想像力。

①头脑风暴法

②特菲尔法

（2）精心设计阶段（细节设计）。对政策设计方案进行细部设计，进一步加工、充实、丰富，使之具体化，这就是"小心求证"。

细节设计需要的则是冷静的头脑和求实的精神，就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。

政策方案进行细部设计时应注意的问题：

①政策方案的细部设计要视政策层次而定。

②制定政策方案时，既要有主体方案，又要有配套方案；既要有整体方案，又要有分类方案。

③政策转换要迂回前进，要具有稳定性和连续性。

由于决策者的学识、精力、时间有限以及事务繁杂等原因，他们更多地参与评价方案和选择方案。而方案设计这一工作，通常是由专家学者、尤其是咨询机构辅佐完成。

4．政策效果的预测

政策方案总是面向未来的，方案后果往往要经过一段时期之后才能出现。为了正确地评估方案，必须对方案的后果进行科学预测，这是方案规划过程的一个重要环节。

政策效果的类型：

（1）正面效果与负面效果

公共政策实施后达到政府和社会组织所希望的目标，就是正面效果；如果所产生的效果是政府或社会不希望出现的，就是负面效果。

（2）主要效果与从属效果

主要效果是公共政策实施后实现了所确定的预期目标。从属效果就是政策的效果、影响超出预期目标的范围。

（3）显性效果与潜在效果

显性效果就是当前易于发现或可用社会指标来衡量的效果。潜在效果是由于政策的持久影响力而产生的在某种甚至在政策终止后都难以觉察、评价，而在未来逐渐明朗的效果。

5．政策方案的抉择

在对各备选方案进行后果预测之后，要对各方案进行评选，以抉择出或综合出一个最佳方案或满意方案。这是政策制定的关键阶段。

公共政策的抉择是公共政策制定过程中最具实质性意义的阶段。

（1）政策方案抉择的基本依据

①有利于元政策的实现。

②能最大限度地实现政策目标。这是方案抉择时最主要最基本的标准。

③消耗的政策资源尽可能的少。

④实现政策目标的风险程度尽可能小。

⑤政策方案实施中产生的副作用尽可能小。

在实际工作中，由于决策信息的不完备，方案的不周全以及选优标准的多样性与相对性等，要达到最优目标是困难的。因而在一般情况下，比较适宜采用西蒙提出的满意标准，遵循"有限合理性"原则，选择一种在现实条件下比较可行的方案。

（2）政策方案的可行性

①政治可行性--政治上的可行性是指政策能够得到执政党、政府等的批准、赞成和支持。

②经济可行性--指政策能够获得各种经济资源的充分支持，并能和国家经济的整体发展相配合。

③行政可行性--指政策的制定实施能够得到各级行政组织、行政人员和行政程序的充分配合。

④法律可行性--指政策中没有为法律所限制或禁止的内容。

⑤技术可行性--指可以运用实际存在的科学技术与方法去解决政策中的相关问题。

⑥社会可行性--指方案在现有的社会发展水平和老百姓的心理承受能力下能够实现目标的程度。

6．政策方案的合法化

政策方案的合法化是指政策方案选定之后，应按法定程序，提交有关机关讨论通过，并以公报等形式向社会发布，以取得合法地位。

政策方案合法化程序

①政府法制部门（法制局）审查

②举行政策决策听证会。凡是涉及公众利益的重大政策决策，应当举行政策决策听证会，广泛听取各方面意见。特别紧急和保密性高的决策除外。

③政府全体会议或常务会议讨论决定。政府出台的重大政策，必须经过政府全体会议或常务会议讨论决定；一般性政策由主管政府领导人决定。

④行政首长签署发布。

三、公共政策的执行

（一）政策执行的主要环节

1.政策执行的准备工作

（1）制定政策执行计划

分解政策目标，尽可能量化目标

弄清可支配的资源

编制具体的实施计划；

（2）政策执行的组织落实

确定执行机构

组织调配人员-选人用人；

物资准备-落实各种资源；

（3）政策宣传与试点

政策试点

选择试点对象

设计试验方案

总结试验结果

2.政策的全面实施

(1)指挥活动

指挥必须统一，不能政出多门，多头指挥。

指挥者必须拥有指挥权力。

指挥必须按照层级体系进行。

(2)沟通与协调活动。沟通是指行政组织之间、行政人员之间的意见交换和信息交流，通过沟通达到思想和行动上的协调一致。协调是指行政领导通过引导、调停和说服的办法使行政组织、行政人员之间建立起互相协同、相互配合的关系。

(3)监督活动。执行监督是指监督主体按照一定的标准和规范，运用适当的监督手段，对监督客体所进行的检查、控制和矫正。

(4)控制活动。执行中的控制就是通过信息反馈及时发现执行中的问题并随时纠正偏离目标的行为的活动。

3．政策执行的总结阶段

总结工作的内容：

①对执行情况的检查。检查决策目标是否如期完成，完成的进度与效果如何，同原计划有无出入，有哪些成绩的创新，有哪些缺点和失误，等等。

②对执行情况的评定。依一定的项目要求和标准，对执行部门和执行

人员的工作作出评判并给予奖惩。

（二）政策执行的影响因素

1.政策体制。政策体制中政策主体的权威、政策执行机制、政策执行信息将影响政策执行的效果。

2．政策本身。政策本身的正确性、权威性和规制力，直接影响政策执行及其效果。

3．执行机构与人员。政策执行机构及其人员是否胜任、尽心、使劲，对政策执行及其效果将产生直接的影响。

4．目标群体（政策对象）。目标群体是指由于特定的政策规定而必须调整其行为的群体或个体。目标群体的认同与顺从度。

5．可用资源。政策执行机构在执行特定政策项目上所实际获取和使用的社会公共资源的种类和数量，将直接影响政策执行的力度和效果。经费资源、人力资源、信息资源、权威资源

6．环境因素。政策执行环境包括社会因素和自然因素。

（三）公共政策执行的手段

1.法律手段

法律手段是指在公共决策执行中，执行主体通过落实国家的各项法律、国家与地方的各种法规、规章，来实现公共决策目标的方法。法律手段具有规范性、强制性、稳定性等特点。

2.经济手段

经济手段是指根据客观经济规律以及客观利益的要求，在公共决策执行中调节各种利益关系，以及节约执行的成本，提高执行的经济和社会效益。经济手段具有间接性、有偿性、关联性等特点。

经济手段亦有自身的局限性，主要表现在它只能调节物质利益关系，而不能解决公共决策执行中的所有问题。

3.行政手段

行政手段是指公共决策执行依靠本身拥有的执行权力和公共组织的权威，采用命令、指示、规章等方式，并依照公共组织的层级系统来完成决策目标的方式。行政手段具有权威性、强制性、无偿性、具体性等特点。

4.宣传与引导手段

宣传与引导手段是指通过对政策的宣传以及行为的引导完成政策执行目标的方式。

宣传与引导手段是建立在非强制的基础上的，它的特点是具有灵活性、

人性化以及平等化。

（四）"上有政策、下有对策"现象剖析

1."上有政策、下有对策"现象的表现

"你有政策，我有对策"--替换性执行。

"曲解政策，为我所用"--选择性执行。

"软拖硬抗，拒不顺从"--象征性执行。

搞"土政策"--附加性执行。

"能拖就拖，拖不了勉强应付"--观潮式政策执行。

2."上有政策、下有对策"现象的成因

（1）中央利益与地方利益间的矛盾。

（2）政策本身的缺陷。

（3）执行准备不充分。

（4）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。

（5）政策资源的不足。

（6）政策执行的监控不力。

3.对"上有政策、下有对策"现象的治理

(1)从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题，逐步解决中央与地方利益之间的矛盾。

(2)加强政策研究，建立科学合理的政策体系。

(3)要建立健全有效的政策执行制度。

(4)大力提高政策执行者的素质，要加强干部教育特别是政策法规教育，强化政策执行者的政策观念、法制观念、全局观念，帮助干部树立正确的政绩观。

(5)加强监督，从严治政。

A.必须进一步加强监察监督工作。

B.必须建立和健全相对独立的监督体系。