公共政策的制定与执行

一、公共政策的概述

（一）公共政策的涵义

公共政策是社会公共权威（党和政府）为解决社会公共问题或满足社会公众需要，依据特定时期的目标任务，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定和发布的、用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南。

这个定义突出强调了四点：

（1）公共政策是党和政府的政策，是党和政府解决社会公共问题的一种政治措施或政治工具；

（2）公共政策是党和政府规范和引导有关机构团体和个人行为的行为规范或行为准则；

（3）公共政策的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有公共政策最终都表现为对社会利益关系的处理。因此，公共政策是各种利益关系的调节器。

（4）公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，服从于政府对利益的追求，如社会稳定、社会发展、人民生活水平不断提高等。

（二）公共政策的类型

元政策：是指规范与引导政策过程中政策制定、政策执行、政策评估行为的准则或指南。

总政策：是指政策体系中处于统帅地位的、对一个国家革命和建设事业的全局产生决定性作用的政策。也常常被人们称为"战略决策"。

基本政策：是指执政党和政府为维护和协调事关国家全局和整体利益的，而对社会某一领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则。

具体政策：一般是指中下层公共管理部门在特定时期、特定范围，为解决特定问题所规定的行动目标、任务和准则。

（三）公共政策的功能

1.指导功能：公共政策对社会成员的行为和事物的发展起着指引方向的作用。

2.协调功能：公共政策对公众行为和社会发展具有调节、调适功能。

3.控制功能：政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制。

4.分配功能：政府的公共政策具有分配社会公共利益的作用。

能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：（1）与政府的主观偏好相一致的公众。（2）能代表社会发展方向的公众。（3）在社会中占大多数的公众。

5.推动功能：政府的公共政策对促进经济、社会发展起着巨大的作用。

二、公共政策的制定

（一）公共政策制定的原则

1．信息完备原则一般而言，政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。充分、及时而准确地占有信息，这是政策规划活动成功的根本保证。

2．系统协调原则(整体性原则)

3．科学预测原则

4．现实可行原则

5．民主参与原则

6．稳定可调原则

（二）公共政策制定的步骤

公共政策的制定是政府决策系统对已经面临的公共政策问题采取行动、作出政策反应的过程。

公共政策制定的逻辑程序一般划分为以下几个步骤：

1．政策问题的认定

公共政策问题是指客观存在的已经被社会上多数人所觉察、认同、感受，已经与既定的价值、规范、利益发生冲突，并且由社会中的团体与个人表达出来的属于政府管辖范围并且能被列入政府的政策议程的社会问题。

政策问题一般应具备下列要素：

1）政策问题是客观存在的社会问题；

2）这个社会问题已被社会上的大多数人觉察、认知或关心到，即影响面大，问题严重；

3）它与人们的价值观念、行为规范和利益发生冲突，引起人们的不满，并透过团体的活动，强烈要求政府采取行动加以解决；

4）政府有关部门也认识到这个问题的严重性，认为有必要解决，也在自己的职权范围内，准备采取行动加以解决。

2．政策议程的建立

所谓政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过

程。这是解决问题的关键一步。

公共政策议程可以区分为以下两类：

(1)公众议程。它是指公众在某一时期对某一社会公共问题给予评论，并认为应当通过政府的政策予以解决的过程。

在政策过程中，公众议程属于问题察觉阶段。

(2)正式议程。正式议程是决策者和分析人员对政策问题的界定或陈述阶段，其主要目的是确认与问题有关的各种事实。正式议程所要回答的不是怎么做的问题，而是值不值得做的问题。

在一般情况下，一个政策问题的提出过程是：某一社会问题引起关注，进入公众议程，然后再进入正式议程，最后形成公共政策问题。但政策议程并非都经过公众议程进而进入正式议程。

政策问题进入政府议程的主要途径：

（1）政治领导人

（2）研究人员、专家学者

（3）行政人员

（4）政治组织(民主党派)

（5）代议制(人大与政协)

（6）利益集团

（7）大众传播媒介

（8）群众抗议活动

（9）危机或突发事件

3．政策方案的设计

政策方案的设计是指对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。

政策方案的设计是政策过程中一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案设计阶段。

政策方案设计的步骤：

（1）大胆构想阶段(轮廓勾画)。抓住公共政策问题的实质和关键，从不同的角度大胆构想各种可能的政策方案，勾画政策方案的轮廓，保证政策备选方案的全面性和多样性。

轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想像力。

①头脑风暴法

②特菲尔法

（2）精心设计阶段（细节设计）。对政策设计方案进行细部设计，进一步加工、充实、丰富，使之具体化，这就是"小心求证"。

细节设计需要的则是冷静的头脑和求实的精神，就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。

政策方案进行细部设计时应注意的问题：

①政策方案的细部设计要视政策层次而定。

②制定政策方案时，既要有主体方案，又要有配套方案；既要有整体方案，又要有分类方案。

③政策转换要迂回前进，要具有稳定性和连续性。

由于决策者的学识、精力、时间有限以及事务繁杂等原因，他们更多地参与评价方案和选择方案。而方案设计这一工作，通常是由专家学者、尤其是咨询机构辅佐完成。

4．政策效果的预测

政策方案总是面向未来的，方案后果往往要经过一段时期之后才能出现。为了正确地评估方案，必须对方案的后果进行科学预测，这是方案规划过程的一个重要环节。

政策效果的类型：

（1）正面效果与负面效果

公共政策实施后达到政府和社会组织所希望的目标，就是正面效果；如果所产生的效果是政府或社会不希望出现的，就是负面效果。

（2）主要效果与从属效果

主要效果是公共政策实施后实现了所确定的预期目标。从属效果就是政策的效果、影响超出预期目标的范围。

（3）显性效果与潜在效果

显性效果就是当前易于发现或可用社会指标来衡量的效果。潜在效果是由于政策的持久影响力而产生的在某种甚至在政策终止后都难以觉察、评价，而在未来逐渐明朗的效果。

5．政策方案的抉择

在对各备选方案进行后果预测之后，要对各方案进行评选，以抉择出或综合出一个最佳方案或满意方案。这是政策制定的关键阶段。

公共政策的抉择是公共政策制定过程中最具实质性意义的阶段。

（1）政策方案抉择的基本依据

①有利于元政策的实现。