《地方政府治理》地方政府及其结构解读

2.1 地方政府的体制结构
– （1）混合体地方政府的基本特征：
• 存在由本地居民选举产生、代表当地居民意愿的代 议机构，并由代议机构（通常称为国家权力机关） 选出执行机关即行政机关。 • 地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表， 是它们的下级机关。在各级权力机关之间不存在上 下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。 • 行政机关为权力机关的执行机关，在接受上级行政 机关领导的同时，又对产生它的地方权力机关负责， 并接受其领导。 • 地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中 央政府在当地的代表。
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2.1 地方政府的体制结构
– （2）自治体地方政府的权限范围
• 纵向上看，国家授予权力范围的方式通常有 两种：第一种是逐一列举式（如英、美等 国）；第二种是概括式（如欧洲国家）。 • 横向上看，地方自治体在自治所拥有的权限 主要包括五个方面：组织权；财政权；行政 权；地方立法权；制裁权。
2.1 地方政府的体制结构
2.2.3 基层地方政府
• 基层地方政府是指处于层级结构最低层、 直接面向当地居民、对所辖地域承担直 接治理职责的地方政府。
2.2.3 基层地方政府
• １.设置原则
– 第一，有利于当地居民参与地方事务的管理； – 第二，有利于地方政府充分履行职责，发挥行 政效益； – 第三，便于公共物品和公共服务的提供与配置； – 第四，应充分考虑其辖区的地域面积与居民数 量。
– （3）自治体地方政府的优缺点
– 优点： • 第一，能代表民意，吸引当地居民参与本地 事务的管理，有效地监督政府的行为； • 第二，能促进地方民主政治建设，提高民众 的民主意识和民主技能； • 第三，能发挥地方的积极性，提高政府工作 的效益。
2.1 地方政府的体制结构
– 缺点： • 第一，地方自治团体可能会存在本位主义； • 第二，以地方利益和地方特殊性为借口，使 中央政府对全国性事务的政策不能落实； • 第三，地方政府之间可能会囿于地方偏见或 地方狭隘的利益，在公共资源、公共产品、 公共事务的分配、提供和处理上产生矛盾。
2.2.1 概述
• 1.内涵与特点
– 地方政府层级结构的特点： • 稳定性与变动性共存。 • 同一性和多样性并存。 • 正式层级和非正式层级并存 。
2.2.1 概述
• 2.影响层级结构设置的因素
– 地方政府层级结构的设置既有客观因素的影响， 也有国家政府制度安排的需要，概括起来说主 要表现以下几个方面：
– 中国省级政府的职权主要有：行政执行权；行政领导 与管理权；地方行政立法权；行政监督权；人事行政 权；行政保护权。
2.2.2 高层地方政府
• ３.管理方式
– 高层地方政府由于不直接面对辖域内的居民，所以其 管理方式主要是通过对下级地方政府单位的指挥、监 督、指导，来履行对辖区事务的各项管理和提供必要 的服务，并协调基层地方政府彼此间的矛盾、争端。 – 对于下级地方政府不可能履行的职责，高层地方政府 也提供直接管理和服务。在中国有些公共事务的管理 是通过垂直体制进行的。 – 从管理的幅度看，高层地方政府的规模不宜太大，公 共物品的提供并不是由越高一级政府提供更好。
2.1 地方政府的体制结构
– （2）行政体地方政府的利弊（主要优点）
• 第一，统一的行政制度，有利于政治统治 的稳定和国家的完整统一；
• 第二，全国一盘棋，不至于出现畸轻畸重 的现象，发展较为均衡； • 第三，政令统一，行政效率得以发挥； • 第四，有利于克服狭隘的地方偏见和地方 保护主义。
2.1 地方政府的体制结构
2.1 地方政府的体制结构
• 3.混合体地方政府
– 混合体地方政府指的是十月革命胜利以后，依 据巴黎公社政权建设的经验在苏联产生的新型 地方政府，后被二战以后产生的社会主义国家， 包括东欧与中国等所仿效。由于民主集中制是 社会主义国家的基本组织原则，这种地方体制 又被称之为民主集中制体的地方政府。
重点问题：
地方政府的体制结构 地方政府的层级结构 地方政府的功能结构 地方政府的权力结构
2.1 地方政府的体制结构
一般来说，地方政府的体制结构是由国体和 政体决定的，并随着国家政治制度，行政制度的 发展而演变。但由于各国人口数量、版图大小、 民族构成、历史传统、文化背景、政治和经济发 展水平的不同，呈现出不同的特点。 对于地方政府的体制结构，中国学者普遍认同 的观点是将地方政府分为三大类，即行政体地方 政府、自治体地方政府和民主集中制地方政府 （又称混合体地方政府）。
2.2.3 基层地方政府
• ３.管理方式
– 由于辖域范围内不再存在更低层级地方政府单 位，一切行政管理事务都需自身完成，其主要 的管理方式是直接为居民基本生活提供服务。 – 规模较大的基层地方政府单位，在其下辖地域 可能存在派出机关或办事机关，接受委托执行 一些行政管理的事务，但仍应属于基层地方政 府自身的职责。
– 行政体地方政府的利弊（主要弊病） • 第一，由于不存在代表民意的机构，民众无 法参与管理，也无权监督政府，与民主原则 背道而驰； • 第二，由于政令划一，不能因地制宜，无法 发挥地方的积极性。 • 第三，由于高度集权，地方官吏容易恣意妄 为，滋生腐败； • 第四，由于中央与地方关系不对称，地方可 能欺上瞒下，中央可能武断决策，容易引起 人民众的不满和反抗。
2.2.2 高层地方政府
• 高层地方政府是指在一个国家政府序列中位 居中央政府之下，直接受中央政府领导和监 控的最高层级的地方政府，是构成国家的基 本结构单元。
2.2.2 高层地方政府
• １.政治地位： – 高层地方政府由于不直接面向居民，而与中央 政府直接发生关系，因此政治地位较高，发挥 的政治作用也较强。 – 高层地方政府的设置主要是出于国家政治上的 需要，遵循确保国家统一、主权完整和政治稳 定的原则。 – 高层地方政府所在的行政区划单位是构成国家 的基本单元，必须由国家立法创制和变更，因 此其设置比较稳定。
2.2 地方政府的层级结构
2.2.1概述
2.2.2高层地方政府 2.2.3基层地方政府 2.2.4中层地方政府
2.2.1 概述
• 1.内涵与特点
– 地方政府层级机构的内涵：层级结构是指地方 政府单位之间在纵向上按照一定关系而形成的 组合方式。地方政府的层级结构纵向上的关系 表现为三种情况： • 第一种是行政上的领导关系； • 第二种是法律上的监督关系； • 第三种是行政区划上的包含关系 。
• 3.地方政府层级结构的类型
– 地方政府层级结构类型划分的依据是地方政府 与中央政府和当地居民的关系。地方政府在层 级结构上通常分为三类：
• 第一，直接与中央政府发生关系，受中央政府直接 监督指挥的地方政府，称为高层地方政府； • 第二，直接与当地居发生关系，承担直接治理职责 的地方政府，称为基层地方政府； • 第三，介于前述两者之间的地方政府，称为中层地 方政府。
第1节 地方政府的内涵和特征
• 一、地方政府
“地方政府”的界定
《不列颠百科全书》：国家政府、区域政府、地方政府 《美国政府与政治》：联邦政府、州政府、地方政府
《美利坚百科全书》：单一制国家地方政府是中央政府 的分支机构 local government 中央政府－－地方政府
历史/文化/制度安排/语言
2.2.2 高层地方政府
• ２.职责权限
– 中央政府为了实现分区治理，维护政治统治，发挥地 方的作用和效能，一般赋予高层地方政府单位较多的 职责和较大的权限。
– 除少数必须由中央政府承担的职能外，如外交、国防、 海关等，高层地方政府一般与中央政府承担的职能基 本相同，特别是行政部门的设置与中央政府的同构性 更大。
2.1 地方政府的体制结构
• １.行政体地方政府
– 行政体地方政府一般存在于中央集权制下的 传统国家，实质上只是一种在国家部分地域 实施治理的、政治统治与行政管理高度统一 的地方国家机关。（如中国古代封建帝制时 期的地方政府 ）
2.1 地方政府的体制结构
– （1）行政体地方政府的基本特征
• 不存在代表当地公民利益和意愿的代 议机关。 • 地方政府首长及其所属官员是由上级 任命的，代表中央政府维护其统治。 • 管辖事务的范围和权限的不确定性。
2.1 地方政府的体制结构
• 2.自治体地方政府
– 近现代社会，随着资本主义民主政治的发展， 地方自治逐渐成为早发展国家地方制度的主要 形式，自治体地方政府就是这种发展的产物， 而且自治的范围在不断扩大，自治的层次在不 断提高。
2.1 地方政府的体制结构
– 自治体地方政府的基本特征 • 具有独立的法律地位和法人资格。 • 依据法律赋予的权限，在规定的自治事务和地域范 围内，代表当地公民的利益和意愿处理地方公共事 务，独立行使职权，只对自治体和选举产生它的当 地居民负责。 • 同中央政府及上级政府之间不存在直接的上下隶属 与服从关系，但必须接受后者的法律监督。 • 拥有独立的财政来源和法定的某些征税权力，以筹 措自治所需的资金。
• 第四，有利于发扬政治民主，国家承认地域居民对当地 事务拥有的权力，由当地居民选举产生的政府进行治理， 推进了政治民主在地方的发展。
2.1 地方政府的体制结构
– （2）混合体地方政府的优缺点（主要缺点）
• 社会主义国家多是在经济文化落后的地区产 生的，传统社会中长期存在行政体地方政府 的历史惯性往往导致集权专断； • 由于大量日常事务都是通过存在上下隶属关 系的各级行政机关来完成的，在代表民意的 权力机关不能很好发挥作用的情况下，容易 忽视当地居民的合理要求和合法权利。
2.1 地方政府的体制结构
– （2）混合体地方政府的优缺点(主要优点)：
• 第一，有利于发挥中央和地方两个积极性，能够使国家 的整体利益和地域的局部利益得以很好的协调地发展； • 第二，政治上分权和行政上集权的有机结合，从而保证 政府整体效益得到较好地发挥； • 第三，有利于提高行政效率，国家通过在各级行政机关 之间建立起上下隶属的领导关系，保证了全国行政的基 本统一和一致；
• 国家规模。一般来说，人口多面积大的国家地方政 府的层级数相对要多一些，而人口少面积小的国家 层级数相对要少一些。 • 历史惯性。一个国家地方政府的层级结构都是建立 在过去已有的历史基础上的。 • 体制安排。联邦制国家地方政府的层级结构较为简 单，单一制国家地方政府的层级结构则或多或少 。
2.2.1 概述
• 地方政府的作用 政治作用－－政治统治 民主政治 公共管理 社会作用－－提供环境 促进进步
第2节 地方政府的组织结构
关键术语： 体制结构 层级结构 功能结构 权力结构 行政体地方政府 自治体地方政府 混合体地方政府 高层地方政府 中层地方政府 基层地方政府 一般地域型地方政府 城镇型地方政府 特殊型地方政府 议行合一地方政府 议行分立地方政府
2.2.3 基层地方政府
• ２.职责权限
– 同较高层级的地方政府单位相比，基层地方政府所拥有的 职责权限不仅种类相对地要少，涉及面有限，而且承担的 多是具有社会公共管理特性的职能。 – 在美国的县乡镇的各委员会中，一般看不到有明确的职能 机构、直属机构，办事机构的划分。 – 英国很多地方政府实际上是地方议会及其委员会承担地方 事务的管理。 – 德国的乡镇政府一般由乡镇议会和乡镇长或乡镇总监组成。 – 我国乡镇政府作为最基层的地方政府，其职权范围根据现 行的地方组织法规定有以下四项内容：行政执行权；行政 管理权；行政保护权；办理上级人民政府交办的其他事项。
地方政府的定义
国家类型 全国性政府 地域性政府
联邦制
联邦政府
联邦成员政府及其所属的地方政府
单一制
中央政府
地方政府
• 地方政府是由中央政府为治理国家的一部分地域 或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。 涵义：中央政府设置 治理部分地域 政府单位
• 地方政府－－地方议决机关和地方执行机关（行 政机关） 地方政权/地方政府 人民政府－－行政机关的统称
地方政府的地位
• 政府的政治统治 地域面积、人口数量 中国：省、地、县、乡等36 471个 法国：大区、省、市镇等36000多个 日本：市、町、村、特别区等3255个
二 地方政府的特征与作用
• 地方政府的基本特征 地方政府拥有的权力不具主权性 地方政府的权限是局部的 地域范围/管辖事务 地方政府的职责是完成地方社会管理