土地储备促进节约集约用地的几点思考

土地储备促进节约集约用地的几点思考
南通市土地储备中心顾旭雯
土地是经济社会发展的重要物质基础，不可或缺的重要资源。

随着工业化、城镇化进程的加快，建设用地刚性需求持续上升，土地供需矛盾日益凸显。

因粗放用地造成的矛盾和问题，已经成为影响我国经济社会持续平稳运行的现实问题。

当前节约集约利用土地已成为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一。

土地储备作为政府实现土地市场宏观调控，促进土地资源合理利用的有力工具，应充分发挥其在促进节约集约用地方面的作用。

一、当前土地储备在促进节约集约中发挥的作用
土地储备的发展，从1996年第一家土地储备机构的成立至今已有16年；从2001年国发15号文件的“试行收购储备制度”至今已有11年；从2007年《土地储备管理办法》出台至今已有5年。

经过长时间的摸索实践，土地储备制度日趋完善，其在盘活城市存量土地，保障城市建设用地需求，促进节约集约用地等方面发挥着重要作用。

（一）优储闲置空闲土地，促进节约集约用地
2007年发布的《土地储备管理办法》是以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目标制定的，办法特别指出要求优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

通过旧城改造、企业退二进三等土地收储，实现在城市统一规划下对存量土地资源的有效整合，大大改善了人文居住环境，有力推动了国有企业改革改制和结构调整，促进了土地资源的节约集约利用。

（二）明晰土地权属界址，避免新增闲置土地
土地储备机构是执行经营性用地招拍挂出让制度的重要载体，通过完成土地报批、征收、整理、配套等达到权属清晰、场地平整、配套到位的净地标准。

制定地块出让前期工作进展时间表，明确各节点时限，有助于缩短整理周期，防止由于拆迁、产权纠纷、界址不清、基础设施配套不到位等原因而出现新的闲置土地的问题。

净地出让将倒逼开发商加快开发节奏，避免土地闲置或开发不充分，有助于形成对房地产市场的有效供应。

（三）统筹城乡建设用地，实现资源有效聚集
为化解城镇建设用地供应短缺问题，统筹城乡协调发展，国家大力推进实施城乡建设用地增减挂钩制度。

江苏全省范围内启动的“万顷良田建设工程”是对该项制度的深化和创新。

土地储备机构以保护资源、保障发展为出发点，参与推进城乡建设用地增减挂钩制度的实施，通过土地开发整理，建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地，实现了农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显的目标。

（四）参与价格杠杆调节，保障土地高效利用
自土地有偿使用制度实施以来，土地储备制度作为土地招拍挂出让制度的重要前提，通过价格杠杆协调各类经营性主体的用地需求，使土地价格真实反映土地市场供求和土地价值，提高了房地产开发企业的拿地成本，倒逼企业占用尽可能少的土地获得尽可能大的经济效益，促进经济发展方式的转变，实现土地资源的高效利用。

（五）加大储备融资力度，保证前期开发资金
土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，为净地储备奠定了基础，是土地储备事业发展的命脉。

有力的资金保障，高效的资金运作，可控的资金风险，有助于缩短储备土地开发周期，为顺利开展闲置、空闲和低效利用等
土地的收储提供了有力保障。

二、土地储备促进节约集约用地的几点思考
尽管土地储备制度在促进节约集约用地方面已经起到了一定的助力作用，但仍有突破的空间，还存在着土地储备规划的引导作用不强等问题。

为进一步挖掘土地储备潜力，促进节约集约用地，现提出以下几点建议：（一）科学编制土地储备规划等规划计划
应从节约集约利用的视角出发，严格控制建设用地总规模，严格保护耕地资源，科学编制土地储备中长期规划及相应的普通商品房用地专项规划、拆迁安置房用地专项规划、城中村改造规划、危旧房改造规划等子规划，合理确定各类用地的规划储备量。

土地储备规划及相应的子规划应实现与土地利用总体规划、城市总体规划的高度衔接匹配，兼顾土地储备、房地产开发周期，结合现有存量和可新增土地面积，明确不同发展阶段对住房的保障水平和保障措施，对房地产用地需求进行提前预测。

科学编制土地储备规划有助于提高年度土地收储和出让计划的针对性，可以对收储、整理、储备、出让四个环节进行合理的控制，有效统筹各阶段工作，缩短土地储备周期，形成“规划控制一批，超前研究一批，净地储备一批，推进出让一批”的土地储备新格局。

（二）及时公开土地储备规划等规划计划
应加强土地储备规划、城建规划等信息的公开，运用规划理性预期引导的开发模式经营城市，激发、引导市场力量进行先期的相关投入，尽快形成与规划目标相一致的外围环境，以便在最为适合的时机，以较小的投入即可实现原先的规划建设意图，实现区域土地的节约集约利用。

近期，很多城市相继出现土地流拍流挂现象。

流拍流挂不仅直接影响土地的有序供应，还引发社会对土地招拍挂出让制度的一些争论。

对此，可以参照香
港的“勾地制度”，在公布土地储备规划等相关规划计划后，意向人可以提出用地申请并承诺愿意支付的土地价格，承诺价不低于评估价的，应当及时以招标、拍卖、挂牌方式出让该宗地，意向人应当参加该宗地的竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。

（三）激发库存储备土地活力
应提升土地储备集约化、精细化水平，对库存批而未供土地进行摸排清理，建立批而未供土地信息库，在深入剖析批而未供原因的基础上结合实际情况采取推进拆迁，加大周边配套建设，加大招商推介力度等方式分类处理，防止盲目草率供地，避免造成新的闲置浪费和低效利用。

此外，还应制定库存土地临时利用计划，对尚未列入出让计划的库存地块（尤其是中心城区土地）结合实际情况采取出租、临时利用等方式充分使用；应及时梳理出让剩余地块并建立零星地块数据库，采取整合出让或临时利用等方式进行处置。

对库存地块的充分利用，不但能激发存量土地活力，扩充土地储备资金，也可以提升城市形象。

（四）探讨工业用地储备机制
长期实行的较为便宜的工业用地定价机制助长了企业宽打宽用意识，造成部分工业土地占多用少甚至闲置的现象。

应注重探讨工业用地储备机制，从节约集约用地的角度拟定工业用地收储、出让计划，控制年度出让规模。

实行工业用地差别定价机制，除新兴产业外其他工业用地底价均由地价评估机构按基准地价标准评估确定，充分利用价格杠杆促产业用地结构调整。

此外，还可以通过扩大招商引资项目，提高工业用地准入门槛，严格按标准审查建设用地，保障标准厂房建设，积极引导开发地上地下空间等多种方式提高工业用地的利用效率。

（五）建立存量土地信息系统
应强化建设用地批后监管，全面摸排存量土地利用现状，建立存量土地信息系统，积极开展闲置空闲土地清理处置。

针对过去项目门槛低、投入小、土地利用方式粗放的客观实际，对各类闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地逐宗登记造册，运用法律、行政和经济手段采取征收、收购、收回、置换等方式盘活利用，将城市建设用地集中进行统一储备、统一开发和统一供应，以增加房地产用地的供应，提高土地利用效率，促进存量土地资源的节约集约利用。

（六）探索空闲房屋回购制度
近年来，国家加大对房地产行业的宏观调控，调控政策效应持续释放，从“量跌价升”到“量跌价跌”，房地产市场持续低迷，开发企业房屋库存陡增、销售困难，房屋空闲现象严重，间接反映了土地的利用不充分。

针对这种情况，可以探索通过土地储备平台从房地产开发企业回购部分空闲房屋以增加保障性住房供应的制度，这既能减少房屋空闲，节约用地，又能确保保障性住房质量，同时支持房地产企业的发展，有利于促进房地产开发企业从逐利高端房产向中小房型开发转变。

当前，切实实行最严格的节约用地制度，大力推进土地节约集约利用，是破解“保障发展与保护资源”两难命题的有力保障。

土地储备机构应充分发挥其促进节约集约利用的载体作用，通过精细化、集约化的运作模式，严把用地闸门，改善用地结构，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率，以土地利用方式的转变促进经济发展方式的转变，从根本上缓解土地供需矛盾。