易地占补平衡指标交易问题

易地占补平衡指标交易中存在的若干问题

国土资源网 (2010年5月28日 10:48)

孙鲁平

在耕地占补过程中，由于补充耕地不可能在原来被占用的位置产生，只能是更换位置，即易地补充耕地。按照行政区域划分，可以划分为跨县易地占补、跨市易地占补和跨省易地占补三个层次。按照《土地管理法》规定，跨省易地占补平衡需报国务院批准，这个层次上的易地占补平衡尚未正式开展。省域内的跨县域和市域的易地占补平衡比较常见，特别是跨县域的占补平衡。

由于易地占补平衡实质上体现了经济发展在空间布局上的道路之争：经济均衡发展与经济自然集聚，经济发展水平不同，对发展道路的选择倾向不同。经济发达地区，主张经济空间分布要符合经济规律，建设项目自然聚集，建设用地需求较多，耕地保护应由其他地区承担，易地占补平衡交易的层次高；经济欠发达的省、区或市、县，认为国家要富强，经济必须均衡发展，发达地区已经够发达了，建设项目要向西部转移，易地占补平衡交易层次底，甚至要求本地平衡。

易地占补平衡同时也是一种市场化行为，虽然省域内易地占补平衡指标的交易，属于两个政府之间的市场化行为，不属于完整意义上的市场行为，但确实存在交易价格（围绕耕地开垦费缴纳标准波动）的概念。而且，这种交易还非常普遍。

易地占补平衡与补充耕地市场化交织在一起，牵扯多方经济利益，既是当前耕地占补平衡管理的前沿，面临着管理和政策滞后等问题，也是当前国土资源管理出现问题最多的领域之一，出现了很多触目惊心的案件。为确保补充耕地能够真实可靠，同时确保国家利益不受损失，保护国土资源系统干部，需要对以下问题认真讨论研究：

一、易地占补平衡涉及经济利益的影响因素。

易地占补平衡交易涉及的经济利益主要是交易双方地方政府的经济利益，包括买方获得的经济发展收益、卖方获得的耕地占补平衡项目实施收益、占补平衡指标收益，还会涉及土地整理复垦开发项目实施单位的收益与所在农村集体经济组织和农民耕地产能提高、农业产业化带来的收益。

易地占补平衡涉及经济利益是否能够充分体现，主要取决于几个因素：资源状况、经济发展水平、地方政府意愿以及补充耕地市场化程度。

资源状况：资金紧缺程度与耕地开垦费标准成正比，与补充耕地的成本成正比，也与试

图易地占补平衡的意愿和紧迫程度成正比。

经济发展水平：经济发展水平与单位面积土地资源体现的经济价值成正比，单位补充耕地面积上体现的发展权和资源补偿权益成正比。

地方政府意愿：地方政府意愿是最难衡量的因素，是一个可变因素。大体与以下几个因素有关：第一，上级政府耕地占补平衡政策。如四川省规定各地州自求平衡，成都市即使要易地占补平衡交易，也难以实现；青海、甘肃、广西等由省区级统筹，地市不需要考虑易地交易。第二，兄弟地市意愿。浙江省各地经济发展水平差异小，均存在后备资源紧张的问题，易地占补平衡交易难度要远远高于江苏省，后者南北差异较大，北部有接收易地占补平衡交易的意愿。第三，与自身经济发展规划等有关。

二、易地占补平衡交易中的经济利益体现。

易地占补平衡交易中，买入易地占补平衡指标的一方，地方政府损失耕地，增加建设用地。通过建设用地带来的就业、税收等收益，与损失粮食安全保障直接对比。

卖出易地占补平衡指标的一方，地方政府增加耕地，改善农业生产基础条件，增加粮食保障，获得粮食增产与耕地保护补贴等收益、土地整理复垦开发项目实施工程收益，以及所在农村集体经济组织和农民直接间接收益，与损失发展权对比。

三、指标交易双方的利益博弈。

易地占补平衡是占补平衡指标交易的过程，经济利益的体现程度与交易方式密切相关。

第一种，易地占补平衡完全由省级统筹方式。一般是省级采取耕地开垦费通征，土地整理复垦开发项目省级统一安排的模式。土地整理复垦开发项目由省级统一安排，对于建设占用耕地的县市来说，补充耕地地点不确定，有可能在本地，多半是在易地，由于耕地开垦费与建设用地所在地方政府无关，经济利益没有直接体现出来。

第二种，易地占补平衡双方直接交易模式。建设用地所在地政府收缴耕地开垦费，交易价格双方商谈。交易价格差异很大，从低于建设用地所在地方耕地开垦费标准，到远远高于耕地开垦费标准，有的甚至附加其他条件，如宁波与丽水易地占补平衡，还要承诺建设投资，相当于发展权与资源补偿的概念，只是其中补偿金额与经济发展水平密切相关。双方的交易地位差异也较大，东北地区可以提供占补平衡交易指标的卖方较多，在交易中处于弱势地位，甚至将占补平衡易地指标交易作为发达地区的投资对待，东部沿海地区则反过来，卖方少，指标可以囤积居奇，卖方处于强势地位。

其他模式：介于前两种模式之间，上级管理部门介入程度不同，从主导商谈到提供商谈机会有所区别。双方经济利益的体现程度与博弈过程也略有差异。

四、易地占补平衡交易容易出现问题的环节。

现在，有的地方补充耕地市场化程度已经较高，补充耕地指标交易数量和涉及金额还很巨大。在补充耕地各个方面和有关环节上，有交易，就会出现利益。由于成本低、时间段、交易价格没有统一标准，指标交易成为当前亟须规范的重点领域。

易地占补平衡指标交易中产生的经济利益，根本来源是法律规定的补充耕地任务与义

务，从规划角度看，则是由于规划调整，土地用途改变产生利益，也就是说未利用地逐步体现了经济价值。

从利益体现的环节上，主要是：第一，项目实施的实体利益，就是项目实施后对当地农业发展、农户生产与生活以及社会产生的直接与间接利益，是土地整理复垦开发项目的直接利益，由当地农村集体经济组织、农户以及地方政府获得，也是国土资源部门惠农的具体体现。

第二，项目实施的工程利益，是项目建设过程中工程、材料、管理等产生的利益，主要由项目承担单位获得，现在的关键是如何允许当地农民参加工程建设，直接获利。这个环节需要注意的是严格执行项目资金管理制度，特别是项目招投标制度。

第三，补充耕地指标交易利益，就是补充耕地指标在不同单位或地区流动时价格不同产生的利益，主要是由于资源补偿和发展权补偿产生的利益，特别是出现跨地市易地占补平衡的时候。这个环节需要注意的是，如何规范交易价格、交易程序与交易资金拨付等，重点是解决公开与监管问题。

第四，补充耕地指标使用利益，国家通过强制使用占补平衡指标落实补充耕地，实现占补平衡。这个环节主要是防止出现耕地开垦费的擅自减免和截留挪用等问题。

其中，需要特别注意的是补充耕地指标交易利益。当前，土地整理复垦开发工作领域内所出现的诸多腐败问题，主要就是补充耕地指标交易过程产生利益的不正当获取。

（作者单位：国土资源部耕地保护司）