中国民航发展中的安全问题

中国民航发展中的安全问题

航空安全研究室李小燕改革开放以来，我国民航事业取得了巨大成就，但是，与航空发达国家相比，我国民航的整体发展水平尚有较大差距，安全基础还比较薄弱。围绕党的十六大确定的全面建设小康社会发展目标，民航总局提出了到2020年实现民航强国的目标。未来15年，我国国民经济仍将持续高速增长，对航空运输的需求也将日益增加，民航安全生产能力与行业快速发展不相适应的矛盾将更加突出。加快民航发展步伐的同时确保生产安全已成为我国民航面临的一项重要而艰巨的任务。

一、我国民用航空快速发展

我国改革开放20多年来，国民经济和社会发生了很大的变化，国内生产总值（GDP）年均增长接近10%，增长速度居世界前列。2003年我国GDP达14000多亿美元，年人均GDP超过1000美元，基本达到小康水平。这一时期也是我国民航业，特别是航空运输业快速发展的时期。

2003年我国民航完成运输总周转量171亿吨公里，是1978年的57倍，年均增长18%，增长率是同期我国GDP增长率的1.8倍和世界民航平均增长率的3.8倍。航空运输总周转量在国际民航组织缔约国中排名由1978年的第37位上升至第5位。我国民航的基础设施建设、技术水平、运输航线网络、机队规模及运输能力都有很大发展，我国已成为民航大国。2004年我国首次当选为国际民航组织一类理事国。

党的“十六大”提出全面建设小康社会发展目标，2020年实现国家GDP比2000年翻两番，达到4万亿美元，人均GDP达到3000美元。国家GDP年均增长速度为7%左右。从世界经济和航空运输业的发展关系以及发达国家的经验看，这一时期将是民航业发展较快的时期。另外，2008年北京奥运会、2010年上海世博会等国际交流活动逐步增多等因素将进一步促进对航空运输的需求。预测未来15年我国航空运输年均增长速度将保持在10%左右。

二、我国民用航空发展与安全的关系

当前，我国民航的安全基础还比较薄弱，安全生产保障能力与运输生产高速增长不相适应的矛盾已经开始显现。在国民经济快速发展和国内外大环境的驱动下，我国航空运输在今后一段时期内仍将保持高速增长的势头，这对我国民航的安全生产保障能力提出了更高的要求，民航安全保障工作面临的困难将逐步增多，压力越来越大。

民航的发展速度过快可能导致安全问题，而安全问题反过来又制约民航的发展。虽然我国民航的事故率总体上呈不断下降的趋势，但近20多年来事故率的减少缓慢，与世界航空发达国家水平还有较大差距。由于航空运输量的高速增长，如果不能在现有的基础上大幅度提高安全水平、降低事故率，按照近10年的事故率和飞行量每年增加10%推算，我国民航在2010年和2020年将分别发生严重运输飞行事故2次和6次。势必影响公众对民航安全的信心，进而影响整个民航行业的发展。同样，民航发展不协调也可能导致安全问题。民航的机队规模与航空运输市场需求不适应，民航人机比例不匹配，民航机场保障能力、空管能力、维修能力与航空运输生产能力不协调，民航的科研能力、人员素质、管理水平、规章制度与民航的快速发展不适应都可引发安全问题。

所以，我国民航要牢牢抓住发展的有利时机，正确处理好发展与安全的关系，把保障安全作为民航工作的重中之重，牢固树立安全生产责任重于泰山的观念，同时在确保安全的前提下，加快民航发展步伐，适应国民经济和社会发展需要，促进我国民航事业持续快速协调健康发展。

三、我国民用航空安全存在的主要问题及分析

（一）通用航空发展严重滞后。

2003年，我国通用航空有343架飞机，共完成生产作业飞行6.4万小时，比2002年增加8架飞机，生产作业飞行时间增长10.3%。但从80年代到现在的20多年时间来看，我国通用航空却没有多大发展，作业量一直徘徊在4万小时左右，至今也未超过6.5万小时。且长期以来，我国通用航空的事故率一直远远高于运输航空。80年代我国通用航空事故万时率为0.63（运输航空为0.045），90年代为0.35（运输航空为0.014），2000-2003年降为0.088（运输航空为0.004）。通用航空业没有与国内蓬勃发展的交通运输业，尤其是快速发展的航空运输业同步前进；与我国迅猛发展的经济很不相称，严重滞后；与国外发达国家，甚至一些不发达国家的通用航空差距越拉越大。目前，我国的通航企业绝大部分亏损，只有个别企业略有盈利。通航的飞机严重老化，威胁飞行安全，2000年就有138架飞机机龄超过20年，其中有26架已超过40年。

制约通用航空发展的因素是多方面的，其根本原因是重视不够，机制不顺，管理落后和空域限制。

对通用航空重视不够主要表现在两个方面：一是国家在政策导向、规划制定和决策上对通用航空没有给予应有的重视，如我国机场建设几乎没有考虑通用航空的问题；另一方面是民航业内部对通用航空关注不够，只重视航空运输，忽视通用航空，投入精力不够，投资严重不足。由于重视不够，投入少，造成通用航空飞机老旧，简单再生产难以维持；人才外流，出现人才短缺。

1996年民航总局做出《关于发展通用航空若干问题的决定》前，我国多数通用航空企业没有成为独立核算、自负盈亏、自主经营的法人经济实体，与航空运输企业结合在一起，或挂靠在政府部门、某事业单位、某企业下，受着种种制约，限制了通航的发展。96年民航总局这个决定做出并落实后，通航企业基本完成由计划体制向市场体制的转变，制约通航企业适应市场的体制问题基本解决。但现在通用航空的机制问题还没很好地解决，没有建立有效的企业管理机制，机构臃肿，人浮于事，如我国通航企业飞机与员工的比例为1∶16-25，而通航发达国家的这一比例为1∶1-3。由于企业规模小，人员素质低，管理经营不善，造成企业经济效益低。

空域限制突出表现在我国通航作业任务和航行申请审批难。通用航空的飞行活动大都在低空空域内进行，我国目前缺少通航飞行空域划分标准，不能合理划设低空空域，且由于受现有通信、导航及雷达保障能力等因素的限制，负责低空空域使用的航空管制部门只能依据通航单位或个人申请的飞行计划，采用固定调配方法，划设低空空域使用范围，增加了组织实施通航飞行的难度，降低了低空空域的利用率。

我国通用航空飞机老旧、安全事故较多，影响了业务的开拓；机队结构不合理，很多作业无法承担；投入不足，实力小达不到规模经营，效益低、运营成本高，提高了需求方的支出，一定程度上抑制了社会对通航作业的需求量，作业量减少，收入减少，又无力购置更多的飞机。因此通航扩大规模陷入了恶性循环。要走出困境，需要政府的大力支持，需要通航企业和员工的长期的艰苦努力。

（二）机场建设和研究投入不足，安全管理存在薄弱环节。

机场建设是一项复杂的系统工程，涉及众多的技术领域，且投资巨大。近几年，我国民航系统结合生产实际开展了不少科研工作，一些成果在许多机场得到应用推广，并取得了好的效果。但民航系统本身在机场建设领域的自主研发和设计能力与国际先进水平相比差距很大。

通过不断新建和改造，目前我国机场布局和建设初具规模，机场密度加大，机场等级提高，初步形成以北京、上海、广州、成都、西安等城市机场为中心，其余省会和重点城市为骨干，中小城市支线机场相配合的基本格局。但仍存在对一些地区机场建设考虑不全面、安排不合理的问题，一方面造成有的机场利用率偏低，设施闲置，如珠海、福州等规模过于超前的机场；另一方面造成某些机场满足不了市场的需要，如温州、宁波等机场预测偏于保守，设计规模滞后，建设标准过低，配套设施简陋。我国部分枢纽机场的起降能力目前已接近饱和，难以满足快速发展的市场需求（如我国首都机场2003年旅客吞吐量接近3000万，今年“五·一”黄金周日起降900架次，在现有条件下已接近饱和极限）。

目前，我国中西部一些机场空管保障能力低，设备老化、人员技能水平低，在空管安全监管深度上尚存在一些盲点。在机场导航能力和设施上，现在我国只有上海浦东机场安装了Ⅲ类仪表着陆系统（ILS）；北京首都机场、广州新白云机场、成都双流机场只装有Ⅱ