试论行政复议制度中证据规则的选择

遇到行政法问题？赢了网律师为你免费解惑！访问>>

试论行政复议制度中证据规则的选择

摘要：证据是复议活动的基础。目前，三大诉讼中的证据制度都相对比较完善，而行政复议的证据制度则严重滞后。这种状况的存在，在很大程度上影响了行政复议制度优越性的发挥，而这主要是由于行政复议证据规则定位不明确引起的必然结果。本文提出以“当事人主义”为主，以“职权主义”为辅的原则来作为行政复议的证据规则，以便充分发挥行政复议制度在解决行政争议中的基础性作用。

行政复议行政诉讼证据规则

我国的行政复议制度，以1990年12月国务院发布的《行政复议条例》为标志，进入一个新阶段。 1994年10月，国务院对《行政复议条例》进行修订。1999年10月，《行政复议法》施行，2007年8月，《行政复议法实施条例》施行。尽管行政复议制度经过了几次变迁，但其中关于证据制度的规定，与三大诉讼证据制度相比，明显滞后，仅有少数的规定分散于行政复议和行政诉讼的相关法律规定中。导致这种结果的原因是多方面的，但主要是由于行政复议证据规则的定位不明所引起。

本文所论述的证据规则，是指规范证据的收集、审查和评价等在复议案件审查中证明活动的准则。依据证据规则规范的证明活动不同，可以分为：规范证据收集的规则、规范证据审查的规则、规范证据评价的规则;依据证据规则规范内容的不同，可以分为：规范证明力的规则和规范证据能力的规则;依据证据规则规范对象的不同，可以分为：以规范审查判断证据的程序为内容的规则和以规范审查判断证据的范围为内容的规则。

由于行政复议证据规则的缺失，行政复议办案人员在办理行政复议案件时不可避免的存在种种问题。主要表现为：一是如何进行事实认定没有客观的标准，完全取决办案人员的自身素质，主观随意性大;二是由于缺乏证据制度规定，在实际操作中，作出的复议决定对证据认定情况很少说明，案件当事人对此容易产生疑虑，进而对复议决定的合法性不予认可;三是在前两个因素的基础上，致使在现实中，当事人申请复议的案件数量比当事人直接诉讼的数量明显少，在某种程度上影响了行政复议制度作用的发挥。从理论上讲，确定科学合理的复议证据规则有利于行政复议制度的完善，增强其证据制度的系统性、科学性。基于此，我们需要科学的选择行政复议证据规则，在此基础上尽快完善行政复议证据制度，使其成为自足的体系，以便更好地发挥复议功能。

需要强调的是，本文论述的前提是在强调行政复议与行政诉讼相比具有独特性的基础上，即：对部分抽象行政行为进行审查、对具体行政行为的适当性审查、可以变更具体行政行为，对选择何种行政复议证据规则进行初步探讨，以期对行政复议证据制度的科学构建发挥积极作用。

一、行政复议与行政诉讼两种制度的主要区别

认识不到行政复议与行政诉讼的区别，就不能真正选择适合行政复议制度本身特点的证据规则。当前存在一种简单化的认识，即只要参考行政诉讼证据制度就可以了，没有必要另行建立行政复议证据制度。实际上，行政复议制度与行政诉讼制度相比，在所审查的范围上，存在以下三个方面的主要区别。

(一)对特定抽象行政行为进行审查

根据《行政复议法》的规定，当事人认为行政机关的具体行政行为所依据的特定抽象行政行为不合法时，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向复议机关提出对该抽象行政行为的审查申请。据此，《行政复议法》确立了对特定抽象行政行为进行审查的依据，对规范行政机关依法行政、保护当事人的合法权益，将发挥《行政诉讼法》所不具有的独特优势。

(二)对争议具体行政行为的适当性进行审查

《行政诉讼法》仅规定了对行政处罚显失公正的，法院可以判决变更。而《行政复议法》明确复议机关对具体行政行为的合法性和适当性进行审查。审查范围的扩大，赋予复议机关在审查具体行政行为时可以最大限度地保护当事人的合法权益。

(三)变更争议具体行政行为

这个特点，是由行政复议制度作为行政机关内部纠错的一种监督制度所决定，更是行政诉讼制度所不具备的(行政处罚显失公正除外)。从行政效率原则来看，变更原具体行政行为的复议决定更有利于建立高效的行政执法体制，提高行政效率，避免推诿扯皮。对申请人来说，如果复议机关能够依法行使变更权，在一定程度上避免了对原执法机关的担心，能够使行政相对人敢于对违法的具体行政行为进行复议。

在选择行政复议证据规则和完善行政复议证据制度时，必须围绕行政复议制度独有的特点进行，只有这样，才能避免雷同于行政诉讼证据制度，才能使行政复议制度真正发挥作用。

二、行政复议证据制度的现状及存在的问题

(一)行政复议证据制度的现状

《行政复议法》对行政复议证据作了相关规定，但是非常原则，而且极不系统。以《行政复议法》为例，涉及证据方面的规定的共有五处，第一处是第3条第2项规定了复议机构的取证权;第二处是第23条第1款、第36条规定了被申请人的举证责任、举证期限及其违反该规定的法律后果;第三处是第24条规定的被申请人在复议过程中不得收集证据的规定;第四处是第23条第2款规定了当事人查阅证据的阅卷权;最后是第28条对复议机关审查证据的原则规定。

与行政诉讼证据制度性比较，可以看出行政复议证据制度的滞后性。在没有适合行政复议本身证据制度的前提下，简单模仿、照搬行政诉讼证据制度成为一种选择，从而忽视了行政复议本身的独特性，使行政复议制度处于被边缘化的境地。。

(二)行政复议证据制度存在的问题

要确立科学的行政复议证据规则，必须先明确当前行政复议证据制度中存在问题，这是在选择证据规则时必须考虑的。证据规则确立后，要能够解决当前复议证据制度中存在的问题。当前，行政复议证

据制度主要存在以下问题;

1、对证据种类未进行规定。证据法定是证据法一项基本的原则，证据的种类理应法定。所谓证据种类法定是指根据证据事实的表现形式在法律上对证据所作的分类。证据种类法定具有重要意义：首先，法定性。只有法律确立的证据形式才有证据能力，不属于法律规定的证据种类不能作为证据来运用。其次，统一性。三大诉讼法都对证据形式进行了统一规定，行政复议制度也应当明确自己的证据种类。这样，才能体现一个国家证据制度的完善和系统性。第三，严格的证据划分有利于当事人更好地运用各类证据去澄清案件事实，防止将不同种类的证据混为一谈。

根据《行政诉讼法》的规定，证据有书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。《行政诉讼法》这样规定，是根据行政行为的实际，考虑到行政程序中证据的特殊要求而作出的。可以看出这一规定的着眼点实际上是行政证据的各种表现形式。可以说，行政复议证据的种类和行政诉讼的证据种类没有本质区别，在行政复议工作中也存在上述表现形式的证据，也需要对之进行认定。在这方面，行政复议证据制度可以借鉴《行政诉讼法》的相关规定确定证据种类。只有证据种类的确定后，才能进一步规定各种证据认定和采信的规则，从而对办案人员形成一种约束，避免主观随意性。