中国公路造价之惑

中国公路造价之惑

王丹

2011年10月、11月、12月，全国公路系统连续召开了全国公路养护管理工作会议、全国公路局长座谈会和全国交通运输工作会议。资金紧张，是三个会议共同关注的重要话题之一。眼下，资金紧张已经成为各地公路主管部门头上的达摩克利斯之剑。从“筹资”到“愁资”，公路行业陷入了前所未有的焦虑，造价管理被重新审视。

潮起潮落，前行伴随起伏

什么是造价管理？简单地说，就是合理确定和有效控制工程造价。所谓合理确定，就是在工程建设各个阶段，采取科学的计算方法和切合实际的计价依据，合理确定工程可行性投资估算、初步设计概算、施工图预算、清单预算价、承包合同价、工程结算价和竣工决算价；所谓有效控制，就是在优化建设方案、设计方案的基础上，在建设程序的各个阶段，采取有效的方法和措施把建设工程造价控制在合理范围和批准限额以内，以求合理地使用人力、物力和财力，取得更好的社会效益和投资效益。理论界一直把造价与安全、质量、进度并列为工程管理的四个关键环节。

1965年出生的广东省交通运输厅副厅长贾绍明是一位造价专家，搞过规划、干过设计和建设，从1999年开始担任了整整10年的广东省交通工程造价管理站站长，开创了广东造价管理新局面，2010年又走上了副厅长的岗位，负责公路、水路、地方铁路等基建管理工作。如果说35岁到45岁是职业生涯中的黄金十年，那么贾绍明的黄金十年全部投入到了造价管理中，因此他对造价管理工作很有感情。他说：“当年，造价站的成立时间要略早于质监站，当时交通行业对造价站的重视程度毫不逊色于质监站，从某种程度上说，那时的造价站发展势头更猛。二十多年过去了，在部质监局的领导下，质监站的成长和发展已今非昔比，而造价站却每况愈下，一些省级造价站甚至消失了。”翻阅交通运输部历史档案，1 9 8 7年成立了交通部基本建设质量监督总站，但成立文件没有涉及职责范围、人员编制，也未任命专职干部。此前3年，1984年成立了交通部公路工程定额站，有明确的工作内容和任务，并挂靠在交通部公路规划设计院。

随后，各地按照交通部要求，陆续成立了省级公路工程定额站，部分已更名为造价管理站。

1 9 9 4年，交通部公路规划设计院更名为中交公路规划设计院，2006年改制为中交公路规划设计院有限公司，成为在香港上市的中国交通建设股份有限公司的全资子公司。改制后，由于部定额站没有及时向国家机构编制委员会申报机构编制，未能实现与中交公路规划设计院有限公司的剥离，部定额管理机构因此被取消而变为中交公路规划设计院有限公司下属的交通公路工程定额站

（简称公路定额站），由带有公益性质的事业单位变为以营利为目的的企业。在群龙无首的日子里，一些省级造价管理机构被撤并或弱化。如广西站于1986年成立，2002年撤销，2002年又在自治区公路局成立了造价定额处；湖南站于1994年成立，1999 年撤销，2002年11月又成立；辽宁站于1988年成立，2 008年撤销后在省公路局成立了定额造价处。

目前，全国省级公路造价管理组织机构可归纳为四种形式。第一种是由交通运输主管部门直接领导、独立法人事业单位性质的造价机构，如广东等18个省、自治区、直辖市；第二种是由交通运输主管部门直接领导、与独立法人事业单位性质的质监机构合署办公的造价机构，如浙江等7 个省、自治区、直辖市；第三种是受交通运输主管部门业务指导，挂靠在公路局或设计院的非法人造价机构，如内蒙古造价机构与自治区公路局合署办公，上海、天津的造价机构与市政定额站合署办公；第四种是未单独设立造价管理机构，如北京、辽宁、广西等3省、自治区、直辖市的造价业务归口公路（路政）管理机构。

造价机构名称方面，云南、新疆等2个省、自治区为造价管理局，广东等1 4个省、自治区为造价管理站，甘肃等12个省、自治区称为定额站。省级造价机构中，人员编制在30人以上的有广东等6个省、自治区、直辖市，20至30人的有陕西等7个省、自治区、直辖市，10至20人的有山西等10个省、自治区、直辖市，10人以下的有江苏等5个省、自治区、直辖市。在经费方面，实行财政全额预算的有新疆、广东等25个省、自治区、直辖市；实行自收自支收支两条线管理的有陕西等3个省、自治区、直辖市。

历年全国交通运输工作会议部长报告中，很难找到针对造价工作的要求。

2006年，李盛霖担任交通部部长以来，只有2007年和2010年的报告中，涉及规范建设市场时提到要“积极推广造价控制等专业化管理方式”和“督查落实合理造价的确定和执行情况”。尽管造价管理一度没有纳入部重点工作，但随着公路建设掀起了大发展、大建设的高潮，全国公路建设投资由“十五”期的1.9万亿元，发展到“十一五”期的4.1万亿元，全国各级公路造价管理机构在计价标准制修订、项目造价控制、发布造价信息以及从业人员的管理等方面开展了大量卓有成效的工作。

计价定额制修订方面，交通运输部修订了《公路工程概算定额》、《公路工程

预算定额》、《公路基本建设概预算编制办法》、《公路工程机械台班定额》（200 7版）的组织修订工作，陕西代交通运输部完成了《公路工程项目工程决算编制办法》，形成了比较完善的估算、概算、预算、工程量清单、工程决算公路基本建设计价体系。在公路项目造价审查工作方面，“十一五”期间，省级造价机构负责审查的公路项目估概预算约为3.6万亿元，核减比例为1.2%至5.6%，平均核减3.3%，节约概算投资1200亿元。工程量清单计价标准制定方面，湖南、云南制定了各省《公路工程工程量清单计价规则》、《公路工程工程量清单计量规范》，新疆编制了《新疆农村公路工程招标标准文件》、浙江编制了《浙江省公路养护工程工程量清单计价规范》、广东编制了《公路工程三级工程量清单标准》、《农村公路养护工程招标文件范本》等，统一了施工招标计价格式。公路造价信息方面，各省区按月、双月或季度对公路工程材料价格进行收集、分析、整理并发布造价信息，建立省级造价网站，改进信息发布方式，福建还形成了定期造价分析报告制度。在公路造价从业人员管理方面，从1996 年交通部开始实行公路工程造价人员资格制度至今，具有交通部公路工程造价资格人员已发展到1.8万人，其中甲级资格0.7万人、乙级资格1.1万人。

关于造价管理，有一个幽默的表述：花自己的钱办别人的事，要创造一切条件尽可能地省钱；花自己的钱办自己的事，都特别能精打细算；花别人的钱办自己的事，能多豪华就多豪华,不怕浪费；用别人的钱办别人的事，干得好坏要看能力和心态。在国家投资的公路建设项目中，容易因强调质量、安全和进度而忽略甚至牺牲造价，建设了一批形象工程。遇到民营投资的项目，在重视进度的同时更强调造价，而忽略甚至牺牲了质量、安全，甚至出现了一些偷工减料的豆腐渣工程。现代化的公路建设项目管理包括质量、安全、造价、工期等各方面，它们是对立统一的关系，一个成功的项目是质量、安全、造价、工期等等各方面组合的最优化。因此，要将造价管理与质量、安全及进度等管理统筹考虑，而不能单独考虑某一方面，以综合提高项目的经济效益和社会效益。实践中，还有一些项目投资方，通过高估冒算、扩大投资规模等行为套取银行贷款获取暴利，形成不良资产，并将其债务转嫁国家和公众，造成国家资金损失、投资效益低下。

江苏省交通运输厅副厅长钱国超是留美博士，公认的建设领域专家，他干练