社会转型论文 经济转型论文

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社会转型背景下信访制度功能的异化

摘要：当代中国社会正处于经济转型与社会转型这一双重转型的特殊历史时期，社会利益格局发生了重大变化，社会矛盾逐渐增多，各种利益诉求的表达开始出现并日趋普遍。这些利益诉求性表达大量地、集中地通过上访、缠访、集体群访、越级上访，甚至采取一些极端的行动表达自己的利益诉求体现出来，从而导致了更多的社会紧张和社会动荡。信访制度，作为利益表达的一种正式途径，已经难以容纳这种利益表达。在中国特定社会背景下，信访制度的功能产生了异化。

关键词：社会转型；信访制度；异化

中国改革开放政策实施的三十余年，也是其经济建设不断加快、经济体制改革不断深化的三十余年。中国社会的各个层面、各个领域正在发生深刻的变化，总体性社会开始松动，社会矛盾逐渐增多，各种利益诉求的表达开始出现并日趋普遍。这些利益诉求表达大量地、集中地通过弱势群体频繁的上访体现出来。上访群众的人数、规模在改革开放后几乎每年都能上一个新台阶，尤其是中国从计划经济体制向市场经济转轨的这段时期，信访总量持续大幅上扬[1]。“信访洪峰”的出现让政府不得不警示社会问题的爆发，再不改革和重视将面临一

个非常严重的后果[2]。

一、关于信访制度的本土研究

目前，已有的关于国内信访制度的研究具有代表性的著作是于建嵘在2004年的课题组调查报告《信访的制度性缺失及其政治后果》。调查报告中指出，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果[3]。这些观点引发了一场有关信访制度何去何从的争论。

黄钟认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了其对国家制度的影响，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权超越立法权或者司法权的现象，这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践里，这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除[4]。

应星认为，即便取消信访制度，也只是取消有形的信访制度，而中国人“厌讼”的法律文化和“青天心理”会变相地促使另一种新形式的纠纷解决途径产生并一直持续下去。从长远角度讲，我们当然应该更多地去完善诉讼和复议制度，以缓解信访机构因为“投诉爆炸”带来的负担问题，但基于建设法治社会道路的漫长和坎坷，目前我们必须保留其作为对弱势群体“底线救济”的一种权利[5]。

国内关于信访制度的研究无疑加深了我们对相关领域的认识，使得我们清楚的看到了当前信访制度存在的诸多弊病，以及产生这些弊病原因的相关阐释，也为进一步的讨论提供了一个背景平台。虽然当前信访制度面临很多内生性冲突和外部环境压力，但从国内的相关研究中依旧无法先验地确定与信访制度连通的其他接口。如果没有看到配合它，借助它、反对它的、试图突破它的那些接口，我们就既无法提出信访制度继续存在的坚定立场，又无法断定信访制度必须被消除的明确根据。当然，形式上废除它虽是容易，然而无法保证产生它的机制也可以完全铲除，也无法保证新的制度能更好的执行并完成我们所期待的目标。这就要求信访制度必须放在更加具体的、实际的运作中来加以考察。

二、信访制度的异化

“异化”源于拉丁文的“alientio”，本义是脱离、转让、出卖、受异己力量统治和让别人支配的意思。一般来说，哲学上的异化用来指称对立的关系状态，主要指，人通过自己的物质或精神活动创造出来的产品总是和人的主观愿望相背离，成为与人对立，反过来给人带来奴役或灾难影响的异己力量[6]。具体而言，本文将揭示信访制度的功能异化，即信访制度分化出的衍生功能，由于各种机制的综合联动，反过来支配与主导了信访制度的本源功能这一现象。

从根本意义上讲，信访制度所具有的功能特征应该是由信访活动的本质所规定的，信访制度的功能变迁应该反映现实信访活动状况的

不断变化，是对不断变化的社会环境和社会生活状态导致的信访活动规模、主要内容、表现形式和基本特征变化的主动调适，是信访活动本质规定的外在显现。2005年1月17日正式颁布的国务院《信访条例》第2条规定，“信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由行政机关处理的活动。”现行信访制度是在新中国国家领导人的重视下，从处理人民来信来访这项秘书工作和群众工作逐渐发展起来的。从历史上看，20世纪90年代以前，信访机构的主要职能是党委、政府的秘书性办事机构，起着下情上传的桥梁作用，它既不是权力机关，也不是职能部门。从制度文本看，信访制度本身的主要功能是实现政府同群众的沟通，起着社会缓冲的作用。

但是，进入20世纪90年代后，随着信访形势的发展变化，其工作内容发生了变化，逐步介入信访问题的协调、督办、查处等。信访制度原有的联系群众、反映社情民意的社会缓冲的功能趋于弱化，出现了功能错位与异化，更多地被作为一种正常司法制度的补充程序，即通过信访这种行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救助。制度的功能变迁是制度异化的重要内容。在这里，信访制度功能变迁的主要表现形式是随着制度环境的变化导致制度功能体系中主导性功能的位移，即原本不那么重要的功能变得日渐重要，而原本重要的功能则变得不那么重要，进而产生相应的社会后果。改革开放以来，随着利益格局的调整和社会转型的深入，大量的利益冲突与社会矛盾引发了大

规模的信访活动，并且各种群体性事件逐渐增多。据公安部统计，全国范围的群体性事件1993年共8 709宗，之后几年一直保持快速增长趋势，1998年总数超过3.2万宗，2000年前九个月就超过了3万宗，七年增加了3倍[7]。群体性事件增多以及“信访洪峰”的出现表明了信访制度某种程度的失效，一般意味着体制内的政治参与行动（包括信访活动）无效后导致了某种程度上的国家治理危机。既然信访制度在某种程度上已经失效，那么其存在的合理性基础在哪里呢？

面对“信访洪峰”，如何把信访活动控制在一定的范围内，就成为高层政策制定者至关重要的目标，一个地方信访活动的规模与数量就成为地方政府领导人政绩考核的重要指标，集体上访与越级上访成为各级政府千方百计要加以控制的对象。正如周雪光教授所认为的那样，一些政府官员关心的主要问题是他们在职业生涯中进一步晋升或避免被淘汰出局。在现行的行政体制中，工资、地位、成就感与其他待遇都与一个人的职位有关[8]，从而就决定了包括地方政府官员在内的一些人在为公益奔走的同时还要去关注其任期内的“政绩工程”，从而就存在应星所讲的“公心和私心的相互缠绕” [9]。在与信访办工作人员的访谈中，一位信访办工作人员这样表示：“信访是目前我们控制社会面重要的手段，这样说有些直白，但事实就是如此。实际上，信访部门设立的初衷是个社情民意的收集窗口。许多上访人员对信访制度存在误解，认为无论什么事情信访部门都能解决。虽然信访部门不能完全解决信访人的问题，但是信访制度在现实中却起了矛盾转移