论农村公路管理养护工作层次性

论农村公路管理养护工作的层次性摘要：对农村公路及其管理养护体制、工作标准进行了全面分析，揭示了农村公路管理养护工作中客观存在的层次性，强调了农村公路三级管理养护体制建设及各有关部门的协作问题和农村公

路管理机构工作着力点，认为农村公路管理养护工作必须着眼于工作的层次性，认真探讨，实事求是开展。

关键词：农村公路；管理；养护；层次

农村公路作为国家公路网的重要组成部分，近年来伴随着社会主义新农村建设，取得了较快发展，这些道路方便了群众生产生活，带动了农村经济，有力地促进了广大农村地区的社会主义物质文明和精神文明建设。大规模建设后随之而来的是农村公路的管理养护问题。农村公路里程长、辐射面广、穿村过镇情况严重、技术等级整体偏低，再加上涉农问题处理起来比较复杂，因此管理养护的难度很大。但在以人为本，构建合谐社会和重视“三农”问题的背景下，做好农村公路管理养护工作具有重要的现实意义，为此各地均对农村公路管理养护工作进行了积极探索。由于农村公路包括县道、乡道、村道三个行政等级的道路，承担功能有差异，且在法律、规章中对其管理主体有不同规定，因而管理养护工作呈现出明显的层次性。

一、农村公路的层次性

国务院办公厅2005年9月29日发布的《农村公路管理养护体制改革方案》中直接定性提出农村公路包括县道、乡道和村道，其

中县道、乡道属《中华人民共和国公路法》(以下简称“《公路法》”)明确提出的国道、省道、县道、乡道四个行政等级公路中的两个，而村道的界定并不明确。

在《中华人民共和国公路管理条例》中公路被表述为经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路属于公共基础设施的一部分，在实际建设前要按照一定的程序进行规划确认，建设中以财政投资为主，建成后的使用阶段承担社会公共交通职能。照此标准，县道、乡道是符合的，而村道并不符合，主要表现在：村道包括了一个村的村内街道、出村道，建设前未经规划程序（近年来的“村村通”规划属于交通部门了解汇总的政策性规划，并不是真正意义上的规划），建设中以村集体为主，财政等其他资金予以扶助，村道建设主要着眼点在于解决村民起始出行问题，但通行并不是村道全部功能。从这个意义上来说，村道并不是真正意义上的公路。因此农村公路从大的方面说应先分成“公路”和“非公路”两个层次，也就是县乡公路和村道两个层次。

而《公路法》第八条规定，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。照此规定，乡级政府负责乡道养护管理，而目前县道的管理和养护工作是由县级农村公路管理机构具体承担的。

这样农村公路自然分成了三个层次。

二、管理养护体制的层次性

农村公路客观上存在的县道、乡道、村道的行政等级层次决定

了农村公路管理养护体制的层次性。

农村公路的数量是巨大的，就焦作市而言，2010年底农村公路总里程达到了6476.022公里，其中：县道1389.592公里，乡道1248.983公里，村道3641.501公里，专用公路195.946公里。而焦作市的国省干线公路仅约800公里。仅从数量上来看，农村公路的管理就不可能象干线公路那样由交通公路部门一家进行。

落实管理养护责任，加强农村公路管理养护工作，已成为现实需求。在《公路法》已确定原则的基础上，2005年9月29日国务院办公厅发布了《农村公路管理养护体制改革方案》，各地纷纷据此出台改革方案，抓紧落实农村公路管理养护工作。基本精神是：县级人民政府是辖区内农村公路管理养护责任主体；县级交通主管部门具体负责管理养护工作，负责辖区内农村公路的路政管理和路产、路权保护工作；县级农村公路管理机构负责县道养护；乡镇政府负责组织乡道养护。村道管理作为一个村的公共事务和公益事业，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，应在乡镇政府的指导下，由村民委员会组织召开村民大会或者村民代表大会制订村道管理方面的村规民约，依村规民约进行。这样实际形成了农村公路县乡村三级管理养护体制。

需要说明的是，《公路法》规定：县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责，因此对于县道、乡道的路政方面的执法活动只能由交通主

管部门、农村公路管理机构进行。也就是说，依照农村公路管理养护体制改革的要求，乡道保护由乡镇政府负责，但具体的路政处罚、路政许可等行政行为必须由交通主管理部门、农村公路管理机构进行。

三、工作要求的层次性

县道、乡道、村道的管理养护责任主体不同，管理养护工作所要达到的目的不同，这些不同导致农村公路管理养护工作的要求标准也出现了层次性。

县道、乡道作为《公路法》规定的国家公路中的两类，功能就在于供公共交通使用，管理养护的全部任务就是保证县道、乡道通行和更好的通行，从公共管理秩序和技术政策统一性的角度来看，国家公路方面的管理法规和技术标准对它们都适用。而村道在建设完成后通行只是其中一项功能，解决了村民起始出行问题，但其他非交通用途使用不可避免，比如：作为临时堆放场地使用，因此村道进行管理养护的目标是能够有秩序地使用道路，保证通行只是其中一项内容，为此村道的管理不能完全按照公路管理法规和技术标准进行，不但行不通，而且无必要。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，在乡镇政府的指导下，由村民委员会组织召开村民大会或者村民代表大会制订村道管理养护方面的村规民约，据此进行管理和养护是最合适的一种形式，既有利于村道管理养护，又能充分发扬基层民主，把集体的事交由集体决定，能起到保护村道、保证有序使用的作用即可。

就县道、乡道来说，县道是农村公路网的骨架，而且是由县级农村公路管理机构直接进行管理的，属于专业养护，再加上近年来县道已经过大规模上档升级，社会各界对其有了更高期望，因此县道的管理养护应严格按照国家标准进行。乡道养护目前还处在落实责任阶段，目前乡镇政府所安排的管理人员多数对于公路管理工作比较生疏，而且乡道管理养护上还有很多工作要做，因此以国家标准为目标，首先解决影响通行安全的问题，逐步向国家要求的技术标准靠拢是比较客观的现实选择。

2010年7月30日颁布的《河南省农村公路条例》在很多方面体现了对农村公路管理养护工作要求的层次性，比如：第三十七条规定县道、乡道两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起一点五米的土地为县道、乡道用地范围，而村道用地范围由村民委员会通过村民会议或者村民代表会议确定；第三十八条规定农村公路建筑控制区为：边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘和建筑物边缘间距县道不少于十米、乡道不少于五米、村道不少于三米。第四十二条规定农村公路保护范围，县道为公路用地范围外缘向外一百米，乡道为公路用地范围外缘向外五十米，村道为边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘向外二十米。类似内容还有很多，划分出农村公路管理工作的层次并且体现出层次性要求可以说是该条例核心亮点之一。

四、层次体制下的部门协作

农村公路管理养护工作不是单纯由交通部门进行的，具体工作还涉及到县、乡两级政府和群众组织--村民委员会，因此要想把农