如何推动公共服务型政府建设
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公共管理
ＧＯＮＧ ＧＯＮＧ ＧＵＡＮ ＬＩ
如何推动公共服务型政府建设
□孙 克
［摘 要］
公共服务型政府是人类公共行政发展的必然选择，建立健全科学、合理的公务员考核机制，是公共 服务型政府建设的关键因素之一。完善公务员考核机制，要注重定量与定性考核相结合，实现考核 的公正、公平，发挥考核的激励功能。
［关键词］ 公务员；考核机制；服务型政府
府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出。我国的行政
体制改革有着自己独特的背景，我们在面对西方公共管理理论时必须充分考虑中国的国情，做出
自己的选择。
［关键词］ 公共管理；改革；借鉴；思考
［中图分类号］ Ｄ ６３
［文献标识码］ Ａ
［文章编号］ １６７１－ ９２６３（２００７）０４－ ００３３－ ０２
量、效果等明确分值。在考评过程中，根据考核指标进行综合 点。我国有关公务员考核结果使用的规定中，对优秀公务员的
评定，得出考核结果。实行定量测评不仅能提高考核的科学性 奖励太轻，而对不称职公务员的处理似乎又太重，影响了考核
和考核效率，而且能减少许多人为的矛盾。
的公正性和合理性。如根据我国《国家公务员考核暂行规定》，
仍然属于强权制度。而公共服务行政是人类行政模式的人性 保障等原则，实现人事管理的科学化；在形式方面，以政府法
回归，是一种真正意义上的公共行政模式。现代社会，政府只 规的形式把公务员管理的各个环节加以具体规范，使之具有
有提供高效优质的公共服务，才能证明自己存在的价值和合 规范性、可操作性和一定的权威性，从而大大促进了我国人事
要素，通过具体指标来加以表示。如“德、能”两个方面可采取 善组织的工作效率，实现组织的目标。
等级计分的方法，每一等级都要有具体标准；而对“勤、绩、”这
四是合理使用考核结果。公务员考核的结果包含大量信
两个容易量化的方面，则可将各岗位公务员的工作质量、数 息和资料，合理使用这些信息和资料，是考核的归宿和落脚
３２
中共山西省委党校省直分校学报 ２００７ 年第 ４ 期
［作者简介］ 孙 克（１９８０－ ），男，山东大学威海分校法学院 教师 研究方向：政治学与公共管理学
公共管理
ＧＯＮＧ ＧＯＮＧ ＧＵＡＮ ＬＩ
对我国行政管理改革的理性思考
□尹志芳
［摘 要］ 新公共管理是 ２０ 世纪 ７０ 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共管理模式，它主张在政
诺的政治、行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决 政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福 利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对 政府能力失去信心， “政府失灵”论开始占主导地位。正是在这 样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式在 ８０ 年 代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统 的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存
二、公共服务型政府建设的主体性因素分析及对策
２０ 世纪 ７０ 年代，西方发达国家为克服日益沉重的社会
（一）人本行政是公共服务型政府建设的基本理念
福利所带来的公共财政危机，提出了公共服务型政府理念。所
我国是世界上最早提出人本主义哲学，提出“爱人贵民”
谓公共服务型政府，是指“在公民本位、社会本位理念指导下， 的人本管理思想的国家。提倡人本行政，就要在管理过程中，
（二）公共行政模式的历史发展
公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负
从历史进程看，人类公共行政模式经历了统治行政、管理 担工资福利的工作人员。”建立和完善现代公务员制度，在内
（管制）行政和服务行政三个阶段。统治行政是一种强权行政 容方面，以分类管理为基础，以公开竞争、考试录用为重要特
模式，管理行政只是人类行政模式总体性转换的过渡，其本质 征，同时实行严格考核、奖惩结合、严格培训、功绩晋升和权益
政府以控制管理为主要职能转变为以公共服务为主要职能， 传统、学习西方人事管理经验的基础上建立起来的。２００５ 年 ４
其基本职能定位是为公民、市场和社会服务，建立公共服务型 月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过
政府成为政府内在属性的基本要求。
了《中华人民共和国公务员法》。《公务员法》明确指出：“我国
（三）我国行政体制改革问题的提出
的具体实施者。公务员队伍的公共行政能力直接决定政府的
社会主义市场经济体制的建立与完善，必然要求有行为 行政绩效。结合我国的实际情况，应逐步完善考核制度，以推
规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制相配套。 动我国建立起高效的政府。
我国过去实行的是管制型政府模式。政府通过指令性计划和
二是完善考核等次。《公务员暂行条例》和《公务员考核暂 公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职
行规定》中规定，公务员年度考核结果分为优秀、称职、不称职 以上的，对应级别内晋升一级。但如果某一公务员在五年考核
三个等级。但在具体考核中，第三等并不普遍使用。特别是由 中分别被确定为优秀、优秀、称职、优秀Βιβλιοθήκη Baidu优秀，那么，按照此规
利于公务员自身的素质、能力、工作效率的提高，也将大大改
２００５，Ｖｏｌｕｍｅ ２，Ｎｏ．３ （Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．４）
３３
中共山西省委党校省直分校学报 ２００７ 年第 ４ 期
［作者简介］ 尹志芳（１９７１－ ），女，中共山西省直机关党校 讲师
的公务员，然而他们都享受同样待遇，这样就难以起到奖优罚 等次的，按规定将予以辞退。相反，对那些因严重违犯公务员
劣的激励作用。因此，可将公务员考核等次分为四等，合理拉 纪律而受到记过、记大过、降级、撤职处分的人员，在受处分期
开差距，并根据考核的结果区别对待，使考核真正起到激励功 限内，只是不确定考核等次，即在一定时期内影响晋级增资而
应加入考核面谈和制定绩效改进计划两个环节。对组织而言，
大学出版社，２００４．
面谈不仅有反馈的价值，而且对被考核的公务员来说，可以增
［２］肖陆军．服务型政府建设刍议，Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ
强其对组织的归属感和参与感。而制定绩效改进计划，不仅有
ＵＳ－ Ｃｈｉｎａ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ［Ｊ］，Ｍａｒ．
于规定评为优秀比例不能超过 １５％，而真正不称职的也是极 定也只能晋升一级，显然起不到激励的作用。同时，对年度考
少数。所以，绝大多数公务员都集中在称职这一等次上。这其 核中不称职公务员的处理，在某种意义上甚至重于受行政处
中既包括德才兼备的公务员，也包括一少部分工作实绩较差 分的公务员。因为根据规定，若连续两年考核被确定为不称职
一是要定量与定性考核相结合。长期以来，公务员考核只
行政手段管理经济和社会事务，同时扮演了生产者、监督者和 注重定性考核，而忽视定量测评，致使年度考核难以对公务员
控制者的角色。这种体制致使政企不分，政社不分，政事不分， 的德才表现和工作实绩进行客观公正、实事求是的评价。笔者
严重扭曲了市场配置资源的基础作用。市场经济条件下， 建议可以把德、能、勤、绩四个方面的内容分解为若干不同的
法性。可以说，没有公共服务，就没有现代政府。建设公共服务 管理的法治化进程。
型政府不仅是一个口号的提出，更重要的是，它要求政府从行
（二）完善公务员考核机制是建设公共服务型政府的重要
政理念、管理体制、运行机制、管理方式、管理手段等各个方面 路径
实现从传统行政向现代行政的变革［２］。
公务员队伍作为我国公共服务的执行主体，是政府职能
一、以市场为导向的新公共管理问题的提出 （一）西方新公共管理运动的兴起 自 ２０ 世纪 ７０ 年代开始，曾经主导西方公共行政领域近 一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的或称主流 的公共行政，遭受到越来越严峻的挑战。其近乎刻板、僵化的 科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息社会和知识密集型 经济的需要。其赖以建立的两大理论基础— ——威尔逊和古德
在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民主公开的 始终以公共服务的对象和内部公务人员为出发点，坚持以人
方式组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政 为本，提升公务人员行政水平。
府。”［１］政府由原来的社会控制者，改变为公共服务者，意味着
我国公务员制度确立于 ２０ 世纪 ９０ 年代，是在继承历史
础的新公共服务理论所取代。倡导服务意识，降低服务成本， 品和公共服务。因此，我国的政府行政职能，必须向有限政府、
提升效率服务，成为一国政府在国际竞争中获胜的关键。
公共服务型政府转变，把职能集中到宏观调控、市场监管、社
一、建立公共服务型政府是公共行政发展的必然
会管理和公共服务上来。
（一）公共服务型政府的基本涵义
效。
已。这就要求我们在实际操作时，予以考虑和公正的处置。
三是完善考核程序，实现考核的公正、公平。程序的正义
（责任编辑：温玉琴）
和实际分配的正义是公务员考核的基本原则。要做到程序正
义，就应让被考核人员积极参与考核过程，使之有参与意见的
参考文献：
机会，取得其对工作标准的支持。另外，公务员考核程序中，还
［１］李军鹏．公共服务型政府［Ｍ］．北京：北京
［中图分类号］ Ｄ ６３
［文献标识码］ Ａ
［文章编号］ １６７１－ ９２６３（２００７）０４－ ００３２－ ０１
上世纪 ８０ 年代以来，各国政府开始了公共行政管理改 政府的职能范围应该是有限的，其管理目的是纠正“市场失
革。以传统官僚制为基础的行政管理理论，逐渐被以市场为基 灵”，弥补市场缺陷，为社会提供市场不能有效提供的公共物
ＧＯＮＧ ＧＯＮＧ ＧＵＡＮ ＬＩ
如何推动公共服务型政府建设
□孙 克
［摘 要］
公共服务型政府是人类公共行政发展的必然选择，建立健全科学、合理的公务员考核机制，是公共 服务型政府建设的关键因素之一。完善公务员考核机制，要注重定量与定性考核相结合，实现考核 的公正、公平，发挥考核的激励功能。
［关键词］ 公务员；考核机制；服务型政府
府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出。我国的行政
体制改革有着自己独特的背景，我们在面对西方公共管理理论时必须充分考虑中国的国情，做出
自己的选择。
［关键词］ 公共管理；改革；借鉴；思考
［中图分类号］ Ｄ ６３
［文献标识码］ Ａ
［文章编号］ １６７１－ ９２６３（２００７）０４－ ００３３－ ０２
量、效果等明确分值。在考评过程中，根据考核指标进行综合 点。我国有关公务员考核结果使用的规定中，对优秀公务员的
评定，得出考核结果。实行定量测评不仅能提高考核的科学性 奖励太轻，而对不称职公务员的处理似乎又太重，影响了考核
和考核效率，而且能减少许多人为的矛盾。
的公正性和合理性。如根据我国《国家公务员考核暂行规定》，
仍然属于强权制度。而公共服务行政是人类行政模式的人性 保障等原则，实现人事管理的科学化；在形式方面，以政府法
回归，是一种真正意义上的公共行政模式。现代社会，政府只 规的形式把公务员管理的各个环节加以具体规范，使之具有
有提供高效优质的公共服务，才能证明自己存在的价值和合 规范性、可操作性和一定的权威性，从而大大促进了我国人事
要素，通过具体指标来加以表示。如“德、能”两个方面可采取 善组织的工作效率，实现组织的目标。
等级计分的方法，每一等级都要有具体标准；而对“勤、绩、”这
四是合理使用考核结果。公务员考核的结果包含大量信
两个容易量化的方面，则可将各岗位公务员的工作质量、数 息和资料，合理使用这些信息和资料，是考核的归宿和落脚
３２
中共山西省委党校省直分校学报 ２００７ 年第 ４ 期
［作者简介］ 孙 克（１９８０－ ），男，山东大学威海分校法学院 教师 研究方向：政治学与公共管理学
公共管理
ＧＯＮＧ ＧＯＮＧ ＧＵＡＮ ＬＩ
对我国行政管理改革的理性思考
□尹志芳
［摘 要］ 新公共管理是 ２０ 世纪 ７０ 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共管理模式，它主张在政
诺的政治、行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决 政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福 利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对 政府能力失去信心， “政府失灵”论开始占主导地位。正是在这 样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式在 ８０ 年 代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统 的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存
二、公共服务型政府建设的主体性因素分析及对策
２０ 世纪 ７０ 年代，西方发达国家为克服日益沉重的社会
（一）人本行政是公共服务型政府建设的基本理念
福利所带来的公共财政危机，提出了公共服务型政府理念。所
我国是世界上最早提出人本主义哲学，提出“爱人贵民”
谓公共服务型政府，是指“在公民本位、社会本位理念指导下， 的人本管理思想的国家。提倡人本行政，就要在管理过程中，
（二）公共行政模式的历史发展
公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负
从历史进程看，人类公共行政模式经历了统治行政、管理 担工资福利的工作人员。”建立和完善现代公务员制度，在内
（管制）行政和服务行政三个阶段。统治行政是一种强权行政 容方面，以分类管理为基础，以公开竞争、考试录用为重要特
模式，管理行政只是人类行政模式总体性转换的过渡，其本质 征，同时实行严格考核、奖惩结合、严格培训、功绩晋升和权益
政府以控制管理为主要职能转变为以公共服务为主要职能， 传统、学习西方人事管理经验的基础上建立起来的。２００５ 年 ４
其基本职能定位是为公民、市场和社会服务，建立公共服务型 月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过
政府成为政府内在属性的基本要求。
了《中华人民共和国公务员法》。《公务员法》明确指出：“我国
（三）我国行政体制改革问题的提出
的具体实施者。公务员队伍的公共行政能力直接决定政府的
社会主义市场经济体制的建立与完善，必然要求有行为 行政绩效。结合我国的实际情况，应逐步完善考核制度，以推
规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制相配套。 动我国建立起高效的政府。
我国过去实行的是管制型政府模式。政府通过指令性计划和
二是完善考核等次。《公务员暂行条例》和《公务员考核暂 公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职
行规定》中规定，公务员年度考核结果分为优秀、称职、不称职 以上的，对应级别内晋升一级。但如果某一公务员在五年考核
三个等级。但在具体考核中，第三等并不普遍使用。特别是由 中分别被确定为优秀、优秀、称职、优秀Βιβλιοθήκη Baidu优秀，那么，按照此规
利于公务员自身的素质、能力、工作效率的提高，也将大大改
２００５，Ｖｏｌｕｍｅ ２，Ｎｏ．３ （Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．４）
３３
中共山西省委党校省直分校学报 ２００７ 年第 ４ 期
［作者简介］ 尹志芳（１９７１－ ），女，中共山西省直机关党校 讲师
的公务员，然而他们都享受同样待遇，这样就难以起到奖优罚 等次的，按规定将予以辞退。相反，对那些因严重违犯公务员
劣的激励作用。因此，可将公务员考核等次分为四等，合理拉 纪律而受到记过、记大过、降级、撤职处分的人员，在受处分期
开差距，并根据考核的结果区别对待，使考核真正起到激励功 限内，只是不确定考核等次，即在一定时期内影响晋级增资而
应加入考核面谈和制定绩效改进计划两个环节。对组织而言，
大学出版社，２００４．
面谈不仅有反馈的价值，而且对被考核的公务员来说，可以增
［２］肖陆军．服务型政府建设刍议，Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ
强其对组织的归属感和参与感。而制定绩效改进计划，不仅有
ＵＳ－ Ｃｈｉｎａ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ［Ｊ］，Ｍａｒ．
于规定评为优秀比例不能超过 １５％，而真正不称职的也是极 定也只能晋升一级，显然起不到激励的作用。同时，对年度考
少数。所以，绝大多数公务员都集中在称职这一等次上。这其 核中不称职公务员的处理，在某种意义上甚至重于受行政处
中既包括德才兼备的公务员，也包括一少部分工作实绩较差 分的公务员。因为根据规定，若连续两年考核被确定为不称职
一是要定量与定性考核相结合。长期以来，公务员考核只
行政手段管理经济和社会事务，同时扮演了生产者、监督者和 注重定性考核，而忽视定量测评，致使年度考核难以对公务员
控制者的角色。这种体制致使政企不分，政社不分，政事不分， 的德才表现和工作实绩进行客观公正、实事求是的评价。笔者
严重扭曲了市场配置资源的基础作用。市场经济条件下， 建议可以把德、能、勤、绩四个方面的内容分解为若干不同的
法性。可以说，没有公共服务，就没有现代政府。建设公共服务 管理的法治化进程。
型政府不仅是一个口号的提出，更重要的是，它要求政府从行
（二）完善公务员考核机制是建设公共服务型政府的重要
政理念、管理体制、运行机制、管理方式、管理手段等各个方面 路径
实现从传统行政向现代行政的变革［２］。
公务员队伍作为我国公共服务的执行主体，是政府职能
一、以市场为导向的新公共管理问题的提出 （一）西方新公共管理运动的兴起 自 ２０ 世纪 ７０ 年代开始，曾经主导西方公共行政领域近 一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的或称主流 的公共行政，遭受到越来越严峻的挑战。其近乎刻板、僵化的 科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息社会和知识密集型 经济的需要。其赖以建立的两大理论基础— ——威尔逊和古德
在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民主公开的 始终以公共服务的对象和内部公务人员为出发点，坚持以人
方式组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政 为本，提升公务人员行政水平。
府。”［１］政府由原来的社会控制者，改变为公共服务者，意味着
我国公务员制度确立于 ２０ 世纪 ９０ 年代，是在继承历史
础的新公共服务理论所取代。倡导服务意识，降低服务成本， 品和公共服务。因此，我国的政府行政职能，必须向有限政府、
提升效率服务，成为一国政府在国际竞争中获胜的关键。
公共服务型政府转变，把职能集中到宏观调控、市场监管、社
一、建立公共服务型政府是公共行政发展的必然
会管理和公共服务上来。
（一）公共服务型政府的基本涵义
效。
已。这就要求我们在实际操作时，予以考虑和公正的处置。
三是完善考核程序，实现考核的公正、公平。程序的正义
（责任编辑：温玉琴）
和实际分配的正义是公务员考核的基本原则。要做到程序正
义，就应让被考核人员积极参与考核过程，使之有参与意见的
参考文献：
机会，取得其对工作标准的支持。另外，公务员考核程序中，还
［１］李军鹏．公共服务型政府［Ｍ］．北京：北京
［中图分类号］ Ｄ ６３
［文献标识码］ Ａ
［文章编号］ １６７１－ ９２６３（２００７）０４－ ００３２－ ０１
上世纪 ８０ 年代以来，各国政府开始了公共行政管理改 政府的职能范围应该是有限的，其管理目的是纠正“市场失
革。以传统官僚制为基础的行政管理理论，逐渐被以市场为基 灵”，弥补市场缺陷，为社会提供市场不能有效提供的公共物