第二讲：公共政策的行动主体与机构

行动主体所处的制度环境
政府组织 社会组织 国际组织
1. 政府组织
虽然，官员是重要的政策行动者，但是，政府组 织对官员的行为空间和能力有着重要的影响。所 以，政府组织也是重要的分析因素。 关注焦点： 政府的组织形态是怎样的？ 在此背景下，官员能够做什么？
1.1 国家自主性与国家能力
影响国家组织制定和执行政策的两个重要分析维 度：国家自主性和国家能力。
公共政策
第2章 公共政策的行动主体与机构
概 述
公共政策行动主体
定义：参与政策过程，并对政策过程产生作用的
类别：核心、中心与边缘
根据政策行动者与政策过程的关系，将政策行动 者分为：决策核心（Decision Making Nuclear）、 中心（Center）和边缘（Periphery）。 决策核心层：掌握政策决策权力的人，对决策起 到决定性作用。 决策中心层：有一定政策影响能力的媒体、企业 界、学术界的社会精英。 决策边缘层：普通大众，影响力较弱。当政策过 程充分考虑公民诉求的时候，公民才可能对政策 产生影响。
投票人：有限的角色
在民主国家中，投票是政治参与，基本上是政策 过程的最基本的方式。选民通过投票来选择利益 代言人以及政府，同时可以对寻求选票的政党和 候选人的施政方案施加压力。 但是，投票人的政策影响能力常常由于各种原因 不能，至少不能直接地体现。 政策由投票人的代表来制定，但是他们一旦被选 出，其日常职能并不能很好地要求他们关注其投 票人的偏好。 多数政策实际上由专家制定，立法委员较少参与 政策制定过程。
3. 国际组织
国际机构通过形成行动主体的偏好及实现偏好的 工具，来影响公共政策。 国际贸易体制：世界贸易组织 经济和贸易标准 劳工标准 国际金融体制：国际货币基金组织 汇率、金融工具 外商直接投资：跨国公司与外商投资
案例分析：全球化与福利国家
强国家与弱国家
较强执行力的官僚机构是强国家的核心 弱国的核心是立法机构，利益集团控制着政策的 制定。
1.2 国家的组织结构
纵向结构：联邦制与单一制 横向结构：三权分立 科层制结构
（1）政府机构之间的权力分割：纵 向
联邦制还是单一制 联邦制：国家内部，两个自治层级的出现。 澳大利亚、加拿大、美国：两个自治层级，这两 个自治层级不是以上下级关系捆绑在一起，而是 在宪法的保护下，在其权限内，拥有一定的自治 权。 联邦制：政策能力较弱。
3. 利益集团
利益集团的差别： 1. 成员数量上的差异 2. 相似利益的集团高峰联盟 3. 资金、人员优势
4. 研究机构
外脑、智囊团 “从事意在影响公共政策的多学科研究的独立组织” 提供直接的解决方案：不同于大学
5. 大众媒体
媒体是国家与社会之间的关键连接 报道问题：消极与积极 政策方案：鼓吹与拍砖
国家能力
何谓国家能力？主要意指：国家机关完成政策目 标的可能性，主要是针对国家在面对社会团体的 反对，或是面对社会经济环境存有敌意的时候， 如何能够透过政策操作与权力影响來完成政策目 标。 学术界对于国家能力的論述众多，有的强调国家 的专制统治能力，有的侧重国家对公共政策的执 行成果，有的突出体系或制度的调适能力，有的 则着重行政组织的运作过程，尽管众說纷纭，但 是归纳起來仍不超脱韦伯对于国家统治能力的范 畴——即政治统治能力与政治管理能力。
团结与分裂
团结能够制造稳定的社会环境，推动政策的制定 和执行。 分裂削弱国家动员他们来解决社会问题的能力， 不利于政策的指定和执行。
嵌入式自主性
国家嵌入社会之中：国家和社会的联合
2.1 工商组织
资本的稀缺性和流动性：组织实力的来源 政治献金与支持 工商组织的联盟
2.2 劳工组织
权力资源理论 工会的结构 全球化对工会能力的削弱
政策过程中的行动主体
行动主体的特征与分类
行动主体可以是个人，也可以是组织。 两大类别的行动主体：（1）国家机器内部的行动 者；（2）社会行动者； 五种重要的行动者：（1）当选的官员；（2）任 命的官员；（3）利益集团；（4）研究机构； （5）大众媒体；
为什么没有政党与投票人？
选民与政党的分析角度跨越了国家和社会之间的 严格界限，将二者进行了关联。 然而，投票人和政党在在政策过程中的作用有限。 多层委托代理与责任政府建设
焦点：行动主体的利益和能力与其赖以发挥作用 的制度环境之间是否存在因果关系 视角1：将行动主体作为分析的唯一因素 视角2：行动主体的行为受其周边的政治、经济和 社会条件的限制。
小结
参与政策的个人、团体、阶级和国家都有着自身 的利益，但是他们表达和追求其利益的方式和努 力的结果都是受制度性因素所规范的。 必须同时考虑主体和制度性因素。 主体和制度，哪个因素更重要，需要具体问题具 体分析。
（2）政府机构之间的权力分割：横 向
行政、立法与司法 的权力分割 议会政体：行政机关有立法机构从自己人中选 出，并且只要得到多数立法者的支持就能够保持 其在位执政。立法机关与行政机关的联合 总统政体：行政机关和立法机关是分开的，行政 机关由投票者选举产生，不需要议会多数议员的 支持。立法机关与行政机关的分割 司法机关也发挥重要的作用。
政党：复杂的影响
政党对公共政策的制定有着重要的影响，但是， 这种影响是间接的。 政党活动机会的有限性，行政部门和政策专家实 际负责参与政策过程。 重要的政策行动主体有着政党的属性，受政党的 影响，进而影响公共政策。但是这种影响是间接 的。 党管干部
1. 当选官员
特征：选举产生（竞选与连任） 分类：行政机构与立法机构
2. 任命官员
任命官员：官僚体系，公务员 任务：帮助行政机构完成任务 影响途径： 1. 政策专家、专业知识，具体制定政策和方案 2. 法律之下的规章
2. 任命官员
优势： 1. 自由裁量权 2. 对行政资源的直接掌控 3. 知识、技能、信息与资源的集聚：优势团体
Βιβλιοθήκη Baidu
3. 利益集团
类别多样，主张鲜明 优势： 1. 信息与知识，对相关领域的知识和信息掌握较 全。政治家和官僚，发现利益集团提供的信息和 知识是完成其任务的关键。 2. 政治献金与拉票
政策过程中不同阶段的政策行动者
过 程 活 公布社会问题 表达需要和利益诉求 决定就哪些事情做出决定 支付将要处理哪些问题 根据政策建议，形成解决方案 选择方案 需求对该方案的政治支持 将方案纳入法律 政策执行 组织相应部门和机构 提供财力支持 报告政策结果 政策评估 评价政策对目标群体、非目标群体的影响 提出变革建议 动 参 与 者 媒体、利益集团、社会组织 公众舆论 媒体、 精英集团 （含政府组织） 、 政党、行政人员 中央政府官员、议会相关部门、 利益集团、智囊团 行政 立法 司法 中央政府与地方政府 执行部门和机构 执行部门和机构 监察部门 媒体、专业评估机构 确定问题 设置议程 政策形成
国家自主性
国家自主性：将国家视为一个组织，其拥有对所 辖領土与人民的控制权，其所形塑或追随的目标 并非全是社会利益团体、阶级利益的反射。 所谓的国家自主性，是指构成国家建制的系统， 能否拒绝社会中不同政治势力的要求，而自行安 排与决定其行动。 国家自主性，决定了国家是否需要回应大众的需 要和利益诉求
政策合法化
分析视角（1）：个体与组织
焦点：个人，还是组织？ 福利经济学和公共选择理论：将个体作为重要的 分析对象，讨论个体的利益和政治行为 多元主义和法团主义：将利益集团和关键政党作 为分析对象，讨论利益斗争和妥协 国家主义和新制度主义：将国家本身作为视为行 动主体，强调国家的自主性
分析视角（2）：主体与制度
1.1 行政机构
行动资源与优势 权力优势： 1. 只要政府赢得议会的大多数支持，议会系统较 少对行政系统施加控制。如日本、英国 2. 总统制下，虽然议会也有着较大的影响，但 是，行政机构也有着独立于立法机构控制之外的 决定权。如美国
1.1 行政机构
资源优势： 1. 对信息的控制：拥有非对称的信息，“组长偏 好的信息、打压不理的信息”来影响信息的发布 2. 对财政资源的控制：控制财政资源的运用 3. 对官僚体系的控制：提供建议与执行命令
1.1 行政机构
挑战： 情况巨变、工作复杂、风险巨大 机构本身的组织问题
1.2 立法机关
立法机关的特质：保证政府忠于公众（并不制定 和执行政策） 影响途径： 1. 议程设置：强调社会问题，呼吁解决问题 2. 政策的合法化：法律（法规）与预算通过时的 表决权
1.2 立法机关
挑战： 1. 行政机关实际制定政策，拥有直接的影响力， 而立法机构由于多党的妥协，而无法有效地发挥 作用。 2. 行政机构的特权：讨价还价
两个分析重点
行动主体的分析：主要类别的行动者的利益诉求、 影响能力和行为逻辑 制度环境的分析：具体化为对关键社会结构性因 素的分析，即机构的分析，国家组织、社会组织 和国际组织。
机构的分析
机构影响主体行为的两个途径：（1）影响行动主 体对其利益的感觉；（2）通过限制某些选择，或 支持某些选择，来影响他们利益实现的可能性。 比如，一些制度安排可能更有利于某些政策的有 效制定和执行。 机构分析的重点：关注三大机构的内部组织方式 和相互之间的关系。 （1）组织特征：成员、规则与运作程序 （2）理念特征：他们所体现的原则、规范和理念。
（3）科层制结构
权力的分散和集中程度 权力集中：减少冲突、着眼长远 权力分散：缺乏合作，制造冲突
2. 社会组织
国家能力不仅仅取决于其内部结构，还取决于它 与社会是怎样联系的。 有效制定和执行政策，国家需要重要社会团体的 支持。 社会团体能够提供什么水平和什么方式的支持， 取决于社会组织的内部结构。 团体内部和团体之间的关系非常重要。