美国区划法介绍

美国区划法介绍

区划法是地方政府控制土地使用的地方法规和进行规划管理的技术手段。区划法（zoning）的产生先于规划体系的形成，强调其法律效率，其发展过程是独断寻求“规划”与“法律”的结合过程。美国“区划法”的制定管理程序最为严密,表现为由主管机构、规划委员会、调解和上诉委员会以及规划管理部门分别负责“区划法”的制定、咨询、解释、执行等不同方面的事务。

1. 美国区划法的产生与发展

1.1 区划法的产生

19 世纪末期,随着高层建筑飞速发展,在美国许多城市的中心区,建筑高度越来越高。出于建筑防火的要求,1870 年许多城市制定了建筑条例(Building code) ,规定了建筑必须采用防火柱,并明确了建筑的高度限制。1916 年,纽约市制定了第一部区划法,其主要意图是控制摩天楼高度的无序增长。由于这些摩天楼往往铺满整个基地,遮挡了相邻的街道和建筑的阳光,引起租户大批地搬走,纽约市此损失了超过100 万美元的税收。于是,市政府不得不开始关注这些庞然大物的问题,以避免其经济遭受负面影响。区划法实行后,无论是开发商还是城市的公共财政都从中受益匪浅。区划条例使土地和物业的价值保持在相对稳定的水平,保证了市政府的税收。

1916年区划条例的规定相对较简单,主要包括建筑高度与建筑退缩控制,以及土地使用用途的相容性规定等。如工厂不能建于居住区内。区划法实施的结果,使纽约市被划分为若干个高度区。每个地块被赋予一定的开发权,区划规定建筑必须逐步后退,以使相邻的地块获得足够的阳光。当建筑后退至一定高度,该层的面积达到整个基地面积的1/ 4 时,建筑可不必退缩而继续升高。通常情况下,开发商会认真研究区划条例以获得尽可能多的建筑面积,精打细算的结果就是人们常看到的1930 年代纽约典型的阶梯式高层建筑形式。

1. 2区划的发展

受1916 区划的影响,美国的其它城市也相继采用了类似纽约区划的法令,以解决不同建筑之间相互影响的问题。可以说,纽约区划的发展史,在某种程度上就是美国区划发展史的缩影。

随着越来越多的城市采用类似纽约的区划条例,纽约区划法的问题也逐渐暴露出来。如新型交通工具的发展使传统的土地利用模式发生了很大变化,交通和停车问题日益尖锐。为应对不断变化的城市环境,如新技术的采用、人口的流动、土地利用的变化等,区划条例不得不随时进行调整。1926年,美国最高法院确立了区划的地位和作用:保护公众的健康、安全和福利。此外,它还规定区划必须随时间和形势

的变化不断进行调整。

1916 区划条例经过不断的调整,在很大程度了适应了之后美国45 年城市与经济快速增长的状况,但显而易见,经过多年来的发展,区划已到了彻底检讨和改进的时候。1961 年,纽约市在经过长达近20 年的研究和公众听证之后,采用了新的区划法。1962 区划法引入了“容积率”的概念,以此来决定每一地块上允许的最大建筑面积。以1916 和1962 区划法进行比较,可以发现一个有趣的现象:根据1916 区划法,纽约市最多可容纳5500 万人口(平均的居住用地容积率为20 ,商业用地为30) ,而1962 区划法将这些指标减少了80 %。

1974 年下曼哈顿开展了又一次区划法的修订,增加了容积率奖励的内容。如果开发商能提供公共空间,如围合的广场、行人通道、地铁站等,将会获得容积率奖励。随着区划法的改进,土地混合使用条例、滨水区区划条例、特别意图区区划条例、开发权转移等逐步引入区划,区划的灵活性逐步加强,在美国的城市管理中发挥着越来越重要的作用。

2 美国的区划体系

经过近一世纪以来的发展,美国的区划已形成了相对完善的体系。

2. 1立法过程:区划条例的建立

美国是一个高度分权的国家。州政府具有立法权,行政权和司法权,是实施监督控制权(police power) 的最高机构,其职责是促进公共福利、健康及安全。就区划而言,州政府再通过授权给各市政当局(municipalities) 制定土地利用条例,实现对土地利用的管理。这种授权过程称之为“区划制定法”(zoning enabling acts) 。各市的权力包括:制定区划法,规定在其辖区范围内不同区域土地利用的类型及层次。

区划条例包括两种类型:功能性区划(use zoning) 和条件性区划(area zoning) 。功能性区划指将城市划分为不同的区域,各区域内有各自允许的土地使用类型。如有些地区允许农业用途,有些地区允许居住用途,有些地区允许商业性用途等。通常说来,区划的使用类型呈金字塔型分布: 工业的兼容性最大,居住最小。如在工业区里布置居住是许可的———如果有人愿意在那里建设住宅的话,但在居住区里建设工业一般是不允许的。条件性区划则规定地块的尺寸、建筑高度和退缩红线距离等。这些要求因地块而异,如有些居住区可建设公寓,但有些则只允许建设单家独立式住宅。

2. 2 行政架构:区划委员会

在美国,地方管理机构均由选民选出,如市政委员会等。这些管理机构具有立法权,可制定土地利用条例,称为“区划条例”。区划条例相当于地方法规,必须予以执行。区划制定法要求各市政府除区划条例外,还应编制总体规划,确定不同的土地使用区,确立规划的目标,制定房地产开发的政策和标准。其指导思想是避免不同区域之间的相互干扰。区划也具有一定的灵活性,可进行修订或在某些情况下采取特例的作法。

在市政委员会或其它立法机构采纳之前,总体规划与区划条例通常由规划委员会负责编制。规划委员会由当地立法机构指定的社区成员组成。其职责是组织公众听证会,调查并获取相关信息,制定总体规划和区划条例,并提出区划法的修订计划、执行与管理标准等。规划委员会一般情况下有一个由专业城市规划师组成的规划部门予以协助。如果城市规模太小没有设立这种规划部门,则可雇佣私人规划公司来协助规划委员会编制总体规划和区划条例。

2. 3区划的更改

为了建立区划条例和制定总体规划,区划制定法规定市政府可授权给区划委员会来实施区划法。区划委员会根据特定情况给予某些地块区划条件( variance) 和特殊例外( special exceptions) ,使这些地块可不受区划条件的限制。当然前提是该地块必须满足某些特定的条件,如或是由于区划条件引起该地块经济价值的降低乃至丧失,或者必须遵守某些特定的条件。

某些地块的业主如果希望更改区划,必须向规划委员会提出申请。这样的申请称为“再区划( rezoning)”申请。规划委员会无权修改区划,但它可以组织公众听证会,并向市政委员会或其它立法机构提出同意或拒绝该请求的建议。通常情况下,规划委员会的意见会被采纳。

受区划委员会制定的区划条件影响严重的业主可向法庭提出上诉。如上诉成功,可引起区划条例的修改。公众意见和社会团体在区划法的制定与实施上具有非常重要的作用。有组织的社会团体常会直接影响区划法的框架和区划委员会就某些地块所作的决定。如果社区的民众反对某些项目,开发商必须与他们进行协商并获得他们的同意或默许。在开发商未满足邻里或社区的要求之前,他们很难获得区划委员会和市政委员会的许可。

在多数州,区划制定法要求区划中的任何改变都必须遵守总体规划,但这并不意味着总体规划是一成不变的,而关于区划的任何决定都必须与大范围的,长远的城市总体规划相一致。在美国关于区划的案例裁定中,一些法庭认为市政委员会应严格遵守总体规划,而另外一些法庭认为市政委员会具有较多的自由裁量权。

3 美国区划的尴尬: 为公众利益( Public interest ) 还是特定利益( Special interest) 服务?

3. 1区划与社会分化

长期以来,人们认为美国社会严重的居住分化( social segregation) 是由

于不同收入的群体有不同的偏好而形成的。例如,高收入人群喜欢居住在郊区,因为那里的建筑密度较低,环境幽静。但这样一种现象却被忽略了:即严格的区划控制实际上加剧了社会分化。在许多城市的郊区,区划比中心区要严格得多,如只允许建设独立式住宅,不允许建设