浅论司法改革中面临的问题和对策(一)

浅论司法改革中面临的问题和对策(一)

司法改革是目前社会的热点话题之一，从90年代初期开始，司法改革开始成为最高人民法院向全国人民代表大会的年度报告的一部分。1995年江泽民总书记在十五大提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，以执政党文件的方式提出要进行司法改革。1999年，最高人民法院制定了《人民法院五年改革纲要》，成为我国司法改革的指导性文件。十六大又进一步提出推进司法体制改革，使司法改革再度成为人们关注的热点。司法改革是顺应了社会发展和时代的需要，不论是实行三权分立制度的国家，还是实行议会至上的国家，都进行过司法改革。我国的司法改革尽管有其特殊性，但始终是围绕公正与效率，向适应社会主义市场经济需要并与国际规则接轨的现代司法制度的方向发展。笔者想结合宜昌市两级法院司法改革实践，从宏观的角度探讨改革中遇到的问题，提出进一步深化改革的对策，借此展望改革的前景。

一、推行改革的社会背景及动因

现行司法体制在运行中与社会需要的冲突日益明显。在改革开放初期，我国的司法状况多表现在“无法可依”。经过20多年的努力，立法日趋完备，这种状况得到了根本的改变，中国社会主义法律体系的基本框架已经形成，社会主义民主和法制建设取得了很大成就，无论是司法人员队伍建设，还是制度建设都取得了长足的进步；诉讼渠道不断拓宽，受案范围日趋扩大。在打击犯罪、惩治罪犯，维护社会治安和稳定方面，在保护当事人法定权利和利益，促进社会主义市场经济的健康发展等方面，各级司法机关都发挥了积极作用。现在存在的问题多体现在“有法不依，执法不严，违法不究”的问题上，法律不能得到很好的实施，社会公平无法实现，挫伤了人们对法律的信心。司法机关权威不足、效率低下，许多民事案件的判决得不到完全执行，执行难成为每年人大会代表们提议较多的突出问题。同时，法官的素质，法官的地位和待遇，法官的产生与管理、法院的经费来源等等，在目前呈现出不少弊端，严重地影响了法院的公正审判，审判独立受到削弱，在这样的情况下，司法改革是必然的。

司法地方保护主义严重地干扰了法制的统一，阻碍了法治的进程。这些年来，司法地方保护主义盛行，成为诉讼当事人寻求司法保护时难以去除的一块心病。一些地方的司法机关及其司法官员成了地方利益、部门利益的忠实代表。他们凭借司法裁判权，依地域划线，对一方当事人的利益给予特殊保护，其手段日益隐蔽和巧妙，形式上更加合法化。司法地方保护主义盛行之处，凡是案件的两造不属于同一司法辖区的，与审案机关同一辖区的一方当事人的利益便得到加倍照顾。若其为原告，则无论是诉讼保全，还是追加诉讼当事人，受案法院总是有求必应，尽心尽力；当被告的，则受案法院在庭审前与之仔细商议，庭审中共谋对策，庭审后尽力帮助其解脱责任。“拖延”和“吓唬”是某些司法官员用来对付外地当事人的两种最常见的手段。以最小的代价吓走原告；或者干脆拖延时日，审理期限一拖再拖，拖垮原告或使被告逃遁。结果，法制统一遭到严重地破坏，司法机关的公正性与神圣性大打折扣。

少数司法官员受特权观念和拜金主义等腐朽思想的侵蚀，腐败问题突出，毁坏了法院的声誉，动摇民众对法律的信仰和信心。司法腐败分子是极少数的，但司法腐败的表现形式，多种多样。轻者吃请受礼，重者受贿索贿。司法腐败的严重性，主要表现为司法官员吃请受礼等违纪违法行为普遍化，司法职业道德规范约束无力与司法官员自律意识淡薄，以及司法机关腐败案件发案率和司法官员中受处罚人员的比例居高不下。司法腐败对法治建设的破坏往往是致命性的。首先，司法腐败的直接后果必然表现为司法不公和徇情枉法或者贪赃枉法，对一方或者数方当事人的利益造成直接损害。司法不公，直接影响到司法功能的正确发挥，毁坏了司法机关的声誉，使得国家确立的通过诉讼这一法律程序来调节关系、化解纠纷、解决矛盾、进而促进社会稳定的司法宗旨难以实现。其次，我们还要看到，司法腐败所引起的较为间接却又更加严重的后果是对各种行业已存在着的法律纠纷起着推波助澜的作用，激化矛盾，加剧社会的不稳定状态，进而从根本上动摇人们对法律的信仰和信心。这对于我们正在推进

的依法治国、建设社会主义法治国家的伟大事业来说，无疑是釜底抽薪，直接损害了党和国家的威信。

二、《人民法院五年改革纲要》实施近四年来我市司法改革成就之概况

进行了机构、人事和审判方式的改革，精简了机构，合理调整了审判力量，重新划分审判职责，形成了完善的刑事、民事、行政三大审判体系。根据《人民法院五年改革纲要》的要求，通过审判方式的改革，强化了审判组织的职责，在全市推行了主审法官、审判长和独任审判员选任制度。例如，宜都市法院审理十三个乡镇（办事处）38万人口的各类案件，近年来，随着经济的发展，改革深入，各类诉讼案件大幅度上升，仅1998年该院业务庭45名审判人员结案逾2000件之多，人少案多使合议案件和审判委员会讨论案件与日剧增，审判人员素质和责任性不高，“审而不判”的情况严重存在，人为延长了办案周期，降低了工作效率，使审判质量也无法保证。

为改变这中现状，宜都市法院果断实行改革，将现有审判人员分为主审法官和综合组两部分，明确规定了主审法官的权利和义务，凡案件实体和程序方面出现问题，主审法官负70%的责任，综合组人员负30%负责。出现违法违纪行为等情况的，则取消主审法官资格。在立案的运行机制上，宜昌市夷陵区法院进行了大胆改革，即建立了一种“统一立案、专业审判、强化执行、重视监督、科学管理”的审判工作运行新机制。重视立案和执行工作，突出专业合议庭的作用，实行法庭管理体制单列和书记员管理体制单列，从而使审判工作全面实现立审分立、审执分立、审监分立。“大立案”模式已在宜昌市两级法院得到全面推行。在庭审方式上，对举证、质证、认证等规则进行了有益的探索；科学地设置内设机构，以前部门职能交叉、行政人员比例过大的现象得到了克服；各基层法院有计划地撤并了部分法庭，法庭的设置规范合理，法庭建设得到加强。从目前的运行状况来看，改革比较成功。

积极推行法官助理试点改革，为优化配置审判资源积累了经验。根据《人民法院五年改革纲要》关于“随着审判长选任工作的开展，可以对法官配备法官助理工作进行试点”的精神，秭归法院和夷陵区法院推行了法官助理制度的改革。秭归法院实行法官助理，是法官定编的配套改革，法官助理在定编法官的指导或指令下开展工作，其职责是：1、法官助理不享有审判权，但可以参加合议庭合议案件，在合议案件时与其他成员享有同等的权利。2、协助定编法官或主执行官指导书记员做好庭审前和庭审后的辅助性工作；3、在资深法官的指导下参与案件评查；4、负责案件材料的登记、统计、文书校对，但不起草裁判文书；5、负责调查取证等工作。夷陵区法院的法官助理改革只在刑事审判庭进行试点。主要是实行实体法官与法官助理的职权分离，构建了每2名实体法官配备1名法官助理的模式。实体法官负责对案件的实体部分作出裁判，是独任审判员或合议庭组成人员；法官助理负责案件程序上的操作及案件辅助性工作，对不独任审判员或合议庭负责。这项改革优化了审判队伍结构，促进了审判工作质量的提高。

对法官定编进行有益的探索，为法官队伍职业化建设起到了积极的促进作用。秭归法院于2001年3月中旬在第一次人事制度改革的基础上，进行了法官定编的试点改革。所谓“法官定编”，就是根据审判任务和工作需要确定法官编制，从具有审判资格的人员中选择胜任审判工作的优秀法官到审判岗位工作，成为在编法官。该院法官编制确定为36名，除了原已产生的25名审判长和主执行官是当然的定编法官外，还有11名则通过公开竞争的方式产生。36名在编法官占全院工作人员总数的44%，占具有审判资格人数的61%.在编法官负责案件的审理，享有审判权，不是在编法官的人员称之为法官助理，虽然保留审判资格，但只能从事审判辅助工作，不享有独立的审判权，只有在参加合议庭时才能行使审判权。法官助理纳入审判辅助人员序列进行管理。从审判的公正与效来率看，秭归法院的法官定编的改革是十分成功的。该院2001年各类诉讼案件审结率为96%，在编法官承担了全部案件的审理，人均结案87.7件，比2000年人均结案数增加了30件。在已审结的案件中，无一件错案，无